时间： 2021-07-28 10:34
来源： 中国水网
作者： 薛涛
40号文的出台，终于让大部分地方政府融资平台和金融机构意识到表面繁荣下危机的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融资主体和金融机构主要围绕隐性债务化解事项在做出不懈努力，有效防范了大部分隐性债务。
但部分地方由于前期的过度负债，终于还是出现了“暴雷”现象，如江湖流传的城投四大天王：东镇江、西遵义、南湘潭、北大连。其中，镇江化解隐性债务方案是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿元的长期贷款用于债务化解，成本在2%左右，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属资产管理公司金信资产负责承接，然后再通过普通借款的方式投放到辖区平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。
据传湘潭拟通过类似方式化解，但未能获得国开行总行认可，只能通过逐个城投主体与各金融机构进行协商化解，但最终还是出现多次债券、非标、贷款等各类产品逾期，其中近期网传湘潭九华经建投就出现非标逾期7.48亿元，财政部政企基金参与的湘潭某PPP项目也岌岌可危。
从上述政府基建投融资政策的演变来看，“城投信仰”是否会被打破?为何银保监会要在这个阶段出台15号文?城投企业该如何转型发展?笔者发表一些个人见解。
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一、15号文出台的背景
15号文的标题是《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，宗旨是为进一步落实党中央国务院防范控制债务风险的战略部署，规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务。
引言中，笔者提到40号文的重要性和党中央、国务院对于打好防范化解系统性金融风险攻坚战的决心，按理来说，隐性债务的化解和防止新增工作是重中之重，各有关部门务必要严格执行，杜绝该类现象的发生。
在执行过程中，应该说在2020年6月之前，在基建领域，各地方政府和金融机构重心均在防范化解隐性债务的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政绩、金融机构出于业绩的考虑，部分金融机构开始通过流动性贷款支持地方政府基建投融资主体的项目建设和日常经营周转。
以笔者所在的地区来说，某超级大行仅在省会地区，针对区县平台企业，不论这类企业是否有真实经营性资产，不论经营性资产能否覆盖贷款本息，在其省分行权限内批复8亿元授信，并全额投放，这一举动令当地同业闻风丧胆，迫于要积极拥抱地方政府，以换取其他业务发展资源，许多金融机构不得不跟风前行，这无形之中形成了隐性债务新增的隐患，但该超级大行的举动却赢得了部分地方政府的青睐，其业务发展稳居市场首位，业务指标一骑绝尘。笔者认为，某大行这样的业绩繁荣是虚幻的，是给地方经济发展埋下隐患的，是需要监管机构来泼一泼冷水的。
当然这样干的并不只是一家金融机构，据了解，笔者所在区域的某百强县，在各类金融机构的流动性产品余额达三四百亿元，但当地一年财政收入仅60余亿元，当地各类融资平台通过流贷性资金的不断接续还能支撑多久?
笔者认为，在这种情况下，银保监会意识到金融机构的行为已经影响到40号文的执行，影响到党中央、国务院的战略部署，所以在星星之火未能燎原之时，迅速出手，出台了15号文。
二、15号文的主要思想
(一)明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务
在基建投融资领域，一直奉行“城投信仰”，金融机构的授信风险缓释措施，从最先开始的“土地抵押”逐步演变为“担保函”、“承诺函”、“安慰函”、“会议纪要”、“人大决议”，再到现在的信用贷款。当然这个过程中，不可否认，伴随城市的发展和政策的演变，培育出了很多优质城投企业，掌握了大量城市运营资产，但这仅集中于少数大城市，绝大部分城投企业均是高负债、高周转、高杠杆，所谓的资产也主要是土地资产。但过去土地财政的模式，让金融机构充分坚信“城投信仰”的力量，说白了就是“财政兜底”的力量，这种信仰在过去的十多年几乎从未让金融机构失望，但40号文后，已陆续有城投企业正在打破“信仰”，笔者在引言中也提到过相关案例。
(二)明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资
其实，早在2017年财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)文中便明确提出，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。但实际运行中，演变出“F+EPC”、“ABO”等模式来打擦边球。
此次银保监15号文，再次重申不得把土地出让收入与项目挂钩，同时，2021年6月，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综【2021】号)明确提出要将国有土地使用权出让收入全部划转至税务部门负责征收，这将更有利于规范财政性收支管理，将严格按照预算、支出、执行，不再像原来的“小金库”模式。各级地方政府及金融机构对于这类项目应该要彻底画上句号，在政策未有变化的前提下，不要再有幻想。
(三)明确对承担地方隐性债务的客户，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资
15号文指出，对于不涉及隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增隐性债务，但对于涉及隐性债务的主体，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资。
笔者引言中提到很多金融机构给地方政府融资平台提供了大量流贷性资金，这类主体往往承担了隐性债务，流动性资金的介入在一定程度上缓解了这类企业短期的经营压力，但从长期看，无疑雪上加霜，让这类企业仍盲目举债，增加地方债务负担，形成隐性债务新增隐患，也会让他们抱有幻想，认为其债务和项目建设自然会有金融机构来接盘，认为“信城投，得永生”。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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