时间： 2018-11-12 09:53
来源：
作者： 薛涛
如果看文章表面来推断，偿债高峰的2021-23年，靠可预期的地方财政收入增加应该不可能能解决问题，财政部是否会学习美国，到时候发行15年以上的市政债再次来置换?
地方融资冲动和合理公益投入之间的平衡点至今无法把控，土地收入切换到地方财政收入可持续模式至今无可见的进展，粗放的金融系统升级至今无可见的路径，当前央地分配是否真的不合理其实也没个定论……
总的基调肯定是广泛控制和定点放水相结合，所以指望PPP规范后的可用性付费PFI模式在春风下再次大放水到前三年的规模是根本不可能的，何况92号文后企业和金融机构对此类项目的谨慎态度，还是好好挖掘运营类PPP的精细空间吧……
这个模式算中央集权管控模式的融资平台，这是三年来央地关系各类改革的大趋势，环保如此融资如此官宣也如此...
——E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛
地方债狂奔，方向在哪里
文章来源：金信融息 清控伟仕咨询
财新网专栏作家 欧阳辉 特约作者 叶冬艳
仅在8月31日当天，浙江、湖北等省份发行了1216亿元的地方政府债券。这还不是今年地方债发行量最大的一天。地方债在9月14日又发行了1184亿，而在9月21日的发行量更是高达1295亿。 截至9月底，地方债已累计发行3.8万亿。而按照年初设定的发行计划以及财政部要求，2018年全年的地方债发行量大约4万亿。
地方政府发行债券的主要用途是偿还旧债和进行基础建设。似乎地方债已经在路上狂奔了，那么它的方向在哪里呢?
地方债的缘起
1992年8月，国务院发出了《关于实施新国民经济核算体系方案的通知》，标志着我国开始从以往的计划经济的物质平衡核算体系，正式转入适合市场经济的国民经济核算体系。这时候，GDP(国内生产总值)成了中国最为重要的经济指标，也成为了官员们政绩考核机制里最为核心的经济指标。
我国在90年代初推行了“分税制”改革。在“分税制”改革前，地方和中央的财税分配采取的是“大包干”，也就是中央就某省每年上缴多少税收定一个数额，缴足这个数额后，剩下的财税收入都归地方，多挣多得，少挣少得。“大包干”的好处是充分调动了地方发展经济的积极性，但也引起了两个问题：一是各省贫富不均，二是中央对地方经济控制力被削弱。“分税制”后，地方财权被收归中央，但是地方的事权并没有随之上移。通俗地说，就是“又想马儿跑，又想马儿不吃草。”
图表 1：地方财政收支及其在全国财政收支的占比
从图表1我们可以很清晰地看出，地方财政在1993年是略有盈余的，从1994年开始，地方财政收入就跟不上地方财政支出的步伐了，且缺口越来越大。地方财政收入占全国财政收入的比例从1993年的78%陡然掉到了1994年的44%。从1994年开始，地方财政收入占比在50%左右、而地方财政支出占全国财政支出的比例在80%左右。相比于中央政府，地方政府是分更少的钱、做更多的事。
几乎就在“分税制”改革的同时，《中华人民共和国预算法》于1994年审议通过了。该法案明确要求，地方政府不能独立举债、财政收支上不能出现赤字。
地方要发展，官员要升迁。“要想富，先修路。” 很长一段时间的套路就是先搞基础建设再招商引资。要想自己有政绩，就得发展地方经济，就要搞基建和招商引资。但“分税制”改革以后，地方拿到的钱只够支付日常“柴米油盐”开支。没钱怎么办?一种办法是向中央要，也就是所谓的“跑部钱进”，每年中央对地方都有一定的税收返还和转移支付。但不是所有的地方政府都能要到足够的钱，特别是县一级政府。那就只有另外一种办法了，借钱花。
但是《预算法》又规定地方政府不能独立举债，既然不允许地方政府借钱，那么独立的公司借钱总可以吧?于是，地方政府通过成立各类城市投资公司、将其作为融资平台代替政府去借钱，从而弥补地方发展经济时的资金缺口。而负责提供借款的商业银行，对那些融资平台的“身家背景”是心知肚明，也很放心地把钱借给“不可能倒闭”的地方政府。
在这种情形下，地方财政的运作方式，简单来说就是把政府当成公司来经营。但这种经营方式又不是严格意义上的公司运营方式，因而会有不少问题，比如：(一)运作不透明。这些地方融资平台下的城投公司，严格意义上来说是政府下属的独立法人的公司，它的收支是不列入政府财政预算、不需要向地方人大报告的。这些平台名义上是属于全民所有，但基本没有民众监督。这些城投公司大多数又未上市，因而也没有上市公司的信息披露机制。(二)是独立法人但又不真正独立。这些平台公司在法律上属于独立法人。但公司的法人代表由政府任命，投资方向、资金流向都由地方党政机关指挥。地方融资平台很多成了地方政府的提款机。(三)不以盈利为目的、只求把盘子做大。地方主政者追求的是地方GDP的增长。而 GDP 的很大一部分由投资构成，投资又依赖于地方基础设施投资。这样，地方主政者的基建投资冲动是很难被抑制住的。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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