环境绩效合同服务落地需要突破的核心要素

时间：2015-11-05 15:13

来源：E20环境平台

作者：肖琼

在9月底E20研究院启动的“环境产业蓝色之旅—第二季.黑臭水体行动计划”走进广西省南宁市那考河流域治理PPP项目的调研活动中，E20研究团队欣喜的看到了环境绩效合同服务模式在产业的落地。而这一典型项目在推进过程中取得的经验，也为E20研究院开展环境绩效合同服务模式核心要素的研究提供了良好的案例分析素材。本文是在调研的基础上，根据E20研究院行业研究员对上海济邦咨询公司董事长、PPP领域知名专家、《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员张燎的专访，整理总结而成，供业界参考。

2011年4月，环保部发布了《环境系统促进环境产业发展的指导意见》（环发[2011]36号），明确提出鼓励“积极探索合同环境服务等新型环境服务模式”，这是合同环境服务首次出现在环保部的政策文件中；2012年11月，环保部印发《环保服务业试点工作方案》，提出“探索促进环保服务业发展的方式和路径取得较大进展、形成若干新型环保服务模式“等目标，启动了合同环境服务在产业落地的推动工作。经过两年的时间，于2014年上半年，环保部公布了首批环保服务业试点案例；2014年12月，国务院办公厅下发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确提出“采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理……”，作为合同环境服务的升级，环境绩效合同服务首次进入国家政府文件得以明确。在政府坚持推动环境绩效合同服务（合同环境服务的升级）在产业落地的过程中，出现了一些雏形，以永清环保在多地的项目探索为主，也出现在了一些按效果付费的河道治理项目，以 “宁波模式”为代表。但根据E20研究团队研究观察，绝大多数的环境绩效合同服务项目只是带了一顶“帽子”而已。环境绩效合同服务的落地，需要环境治理的甲乙双方，以及第三方服务机构的共同努力，更需要解决以下核心的问题。

转变思路树立真正面向效果的PPP观念

对于地方政府而言，在环境治理项目的落地中，首先要树立真正的PPP观念，目前80-90%的地方政府并没有真正理解PPP精髓，建议地方政府要敢于把一个环境治理项目从设计、投资、建设、运营，整体打包给专业的环境治理企业，要把一个环境治理项目看成一个生命体。其次，要把面向效果的绩效考核作为环境治理项目的核心要素，即以环境治理效果为导向，推动PPP项目的落地。

逐步识别出适应当地项目的绩效考核指标

目前，在财政部所推动的环境治理PPP项目中，绝大多数项目的阐述说明描述的多是工程，极少数项目能涉及到环境效果，所谓阐述说明即为绩效考核指标。以南宁市那考河项目为例，其合同中规定的“水质、水量、防洪”三大绩效考核指标只是小指标，所导向的结果是“水清、岸绿、人美”，包括把当地的民俗文化纳入。而对于中国那么多的城市而言，由于各种条件的不同，其考核的指标会有很大的差异。那考河项目通过多方博弈，最终形成了其目前的考核指标，而在别的项目中，这一指标体系可能就不会适应。对于环保领域利用PPP模式，重点是识别环境绩效指标。建议政府可以通过示范总结出通用指标，供地方政府或政府顾问去选择利用，并加以优化，有利于环境绩效合同服务项目的顺利实施。

转变传统的工作方法专业的事交给专业的人去解决

目前，我国地方政府在推动PPP项目落地过程中，往往为节省开支，自搭团队或聘请非专业第三方咨询机构启动工作，上述不正确的工作流程及方法均会为PPP项目的落地带来较多的不顺及风险。为推动环境绩效合同服务模式的顺畅落地，尽可能的减少项目执行过程中存在的风险，建议地方政府转变传统的工作方法，在项目交易阶段，聘请专业的咨询机构及设计机构，协助政府进行优秀的社会投资人（环境治理企业）的选择。在选择社会投资人时，应该以其所能达到的治理效果为导向，而非看其是否为国企或私有企业，甚至可以是联合体。

建立双重保障机制

一是保障付费能力，即政府要有保障自己付费能力的证明，让企业放心，要具有法律证明其付费能力的法定文件，比如出具有同级人大批准、加盖政府公章的治理费用列入跨年度预算证明，二是加强监管，保障效果，即政府自身监管能力的建设，建议在项目建设及运营期间，聘请专业的第三方服务机构，增强政府监督管理的专业能力。

在国家政策的积极推动下，在产业界的共同努力下，中国的环境治理的甲、乙方正在逐渐走向成熟。通过越来越多的典型项目的探索，阻碍环境绩效合同服务发展的因素也终将解决。而环境绩效合同服务模式的落地，将推动中国的环境治理真正能够面向环境效果，“天蓝水清”将仅有一步之遥。

后记：自2008年起，E20研究院院长傅涛即开始带领研究团队，在产业政策的研究上推动环境产业的升级与转型，自2011年以后，坚持推动环境绩效合同服务（合同环境服务的升级）在产业的落地，在这一过程中，先后承担了环保部公益课题《环境产业发展模式的研究》、国家水专项课题《合同环境服务及其案例研究》等研究。

作者：E20环境平台/E20研究院合伙人/院长助理

编辑：李晓佳