蓝皮书68期：E20聚焦：“去产能”高压下钢铁行业如何突围困境 实现绿色转型

一、钢铁行业绿色转型背景现状

钢铁产业进入“大钢铁时代”，在产业结构上，发达国家钢铁工业向大型化、现代化和集中化方向发展；在空间结构变化上，钢铁工业呈现从内陆资源指向型向临海消费指向型布局的总趋势。钢铁生产商之间的竞争十分激烈，全球钢铁生产企业联盟、重组、纵向一体化踊跃。高新技术的突破引发世界经济结构调整，极大提升了全球钢铁生产能力，同时也把钢铁产业推向了产能过剩的境地。目前全世界钢铁的产能利用率也仅在66%左右。

近些年，随着改革的深入，我国产业转型进入了关键时期。“去产能”成为供给侧结构性改革的主旋律。去产能工作不但是我国供给侧结构性改革的首要任务，更是实现大气环境质量改善的重要举措。中国供需关系正面临着不可忽视的结构性失衡。“供需错位”已成为阻挡中国经济持续增长的最大路障。

目前邯郸钢铁行业的发展正面临着国家产业政策、环境容量、市场、生产要素四方面的约束，四方面的约束互相勾连，行业困境重重，正亟待一个发展的突破口。对于钢铁产业绿色化，目前在国内尚属于起步阶段，尾气污染治理仍以设备供应为主，还没有完整的产业链条与决策机制。

伴随着经济的高速发展，环境质量恶化尤其是“雾霾”已经成为政府和社会普遍关注的问题。钢铁行业作为国家的支柱产业，既是“去产能”的重点行业，又是环境治理的难点领域。2013年《大气污染防治行动计划》的发布明确提出要加强工业企业大气污染综合治理，提出“调整优化产业结构，推动产业转型升级”，以空气质量改善为导向、以环保手段为主要抓手，严控新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能、停建违规产能。今年是大气十条第一阶段的收官之年，环保部于今年3月发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，环保对于钢铁行业来说，已经由过去的“成本中心”转变为“影响生存发展的重要制约因素”，作为邯郸重点支柱产业的钢铁行业正面临着 “去产能”和环境质量要求的双重压力，邯郸钢铁行业迫切需要在困境中突围，实现绿色转型。

二、钢铁行业绿色转型过程中所面临的问题与挑战

邯郸钢铁去产能分为两个阶段，第一阶段，邯郸钢铁行业“去产能”工作主要采用行政手段与市场手段，行政手段包括退城入园、独铁独钢退出、淘汰落后设备、违规处置与去产能任务“一刀切”，市场手段主要包括武安产能交易平台与企业整合重组；在前期的去产能工作中，这两种手段较为实用，初步达到了各年度的去产能任务目标。“一刀切”是指将去产能与限停产任务目标按照格钢铁企业实际产能情况分解任务目标，产能多的企业承担的多，产能少的企业承担的少，不考虑企业的优劣，虽然方案简单、可操作性强，但是有悖于国家钢铁产业结构性调整、产业绿色化的初衷。

行政手段下的”一刀切“，让“去产能”成为了一场运动，在这场运动中，地方政府和企业均处于一定程度上的“无所适从“，地方政府侧的“无所适从”主要体现在以下两个方面。

一是GDP增长与去产能、环境污染治理、环境质量管理很难取舍。

作为今年供给侧改革五大任务之首，作为地方支柱性产业的钢铁行业，去产能会对GDP增速产生显著影响。首先，GDP增速与产能增速呈现出明显的正相关关系，对第二产业尤其是对工业的影响最为显著，随着去产能工作的进程，GDP增速总体呈现出短期小幅下挫，长期震荡回升的态势，具有明显的“短痛长乐”的特点，但这种“短痛”也是身承多重压力的执政官员无法接受的“痛”；其次，地方政府在去产能过程中基本采用的“一刀切”行政方式会导致“劣币驱逐良币”，无法体现差异化资源配置，引导钢铁企业的绿色化发展，导致区域产业转型僵滞，“短痛”之后“长乐”无期；如何摸索一条路径，改善环保成本中心现状，实现钢铁产业绿色化，构建一个新的环保产业，达到环境质量与GDP之间的平衡，是困扰当地政府的重大问题。

二是缺乏一套有理有据的方法论，作为去产能工作的精准标尺与着力抓手。

在邯郸市钢铁产业去产能工作进入第二阶段之后，钢铁企业的过剩产能经过前几年的化解与淘汰工作，产能利用率有了显著提升，2017年以后邯郸市钢铁行业去产能和停限产目标集中在优质产能或在产产能上，在市场回暖、企业效益回升的大形势下，企业对于按产能“一刀切”的管理方法抵触情绪较大，钢铁行业去产能工作开展困难，而且“一刀切”的做法有悖于调整钢铁行业布局、改善钢铁行业结构、促使钢铁行业升级、解除环境容量限制，使钢铁行业能够得到持续健康发展的初衷，不利于资源优化配置和产业的转型升级。

企业侧的“无所适从”主要体现在以环境质量为最终目标的环境管理政策带来的众多不确定性导致企业在发展中的“无所适从”。

“去产能”的任务目标很明确，但是各地方政府在不同时期采取的手段和政策却大不相同。另外政府因为环境质量的要求对钢铁行业制定的环保标准越来越严格，环境保护部于2016年发布《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》，要求到2017年底，完成钢铁、火电、水泥等8个行业超标问题整治任务，到2020年底各类工业污染源持续保持达标排放；今年5月份，在2015年1月1日执行的钢铁行业系列新排放标准的基础上，钢铁行业无组织排放标准和烧结球团特别排放限制征求意见稿对外发布，排放标准进一步收严；同时也因为环境质量问题频繁的出台临时性停限产制度。限停产已经成为限制邯郸市钢铁行业发展的又一“紧箍咒”。限停产更加明确的指向区域空气环境质量的改善，这种行政手段在京津冀地区实施的尤为频繁，目前已经渐渐的转变为一段时间内政府的常态化管理手段。

限停产行政命令一般会在以下三种情况发生时下达：采暖季、空气环境突发应急情况以及特殊空气质量要求（如各种高规格会议的召开）。限停产手段的确可以短期内明显改善空气质量，当这种临时手段变为新常态，钢铁行业一定会面临艰难的决策。往往单个企业的决策对于企业个体而言是理智的，但是如果不加以明确的政策引导，就会引发 “囚徒困境”，使得整个行业做出不理性决策。诚然，面对着日益提高的环境质量要求与频繁发布的各类环境管理政策，工业企业除了抱怨环保政策的不确定性之外，如何能够顺应环保趋势，保证自己企业做出正确决策，已经成为威胁企业生死存亡的关键影响因素。

编辑：李丹