从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”

时间： 2018-04-20 13:29

来源：中国水网

作者：安志霞汤明旺

　　（1）土壤修复类项目出库高更多源于市场需求低

　　按照出库状况予以统计，土壤修复项目出库比例达52.9%（入库土壤修复项目数量亦较少），目前政府对土壤修复的紧迫性较低，市场需求较弱，除此之外，土壤修复类项目一般为工程类项目且不包含运营性内容，此类因素均会在一定程度上影响土壤修复项目的出库比例。

　　（2）非PPP的项目特性导致危废出库率高

　　假如将危废项目（含工业固废项目）划归为PPP类项目，则该类项目存在服务边界比较模糊的问题，危废项目为使用者付费，需求风险由社会资本承担且部分项目为商业性项目，该类项目不宜或不应该采用PPP模式开展，项目特性导致危废项目（含工业固废项目）出库率高。

　　（3）环卫处于市场化放量期，项目较多以政府采购服务开展

　　生活垃圾处理、环卫项目、有机废弃物处理出库比例基本持平，约17%。在环卫项目中，服务内容仅包含清扫保洁收运类的项目出库比例较大，绑定基础设施资产（比如中转站、后端垃圾焚烧厂等）的项目出库比例较小。环卫行业正处于市场化前期，环卫项目处于快速放量期，各路社会资本在跑马圈地的快速发展期，在10%红线约束之下，地方政府PPP财政预算不足的现实情况叠加PPP程序相对繁琐等因素，清扫保洁收运类环卫项目会由PPP转为合作年份较短的政府购买公共服务形式；而绑定基础设施资产的环卫项目拥有融资及运营属性，较多以合作期限较长的PPP模式开展且出库率相对较低。

图10 财政部PPP项目库固废类项目出库比例（按项目数量）

　　七、abcd分类下出库项目对比：a/d/c类项目出库比例高

图11 E20市政环保领域PPP分类格局图

　　基于E20市政环保领域PPP分类格局图（相关阅读→ 薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）对财政部库中水务类、固废项目进行分类，并分析其出库情况。

　　（1）需求风险难以被识别导致a类项目出库比例大

　　a类项目即严格意义的使用者付费类项目出库比例最大，原因在于不少属于供水项目。该类项目的需求风险由社会资本方承担，在这种情况下，一方面社会资本本身判断需求风险相对困难，另一方面由于非专业金融机构判断需求风险也较困难，社会资本与金融机构均无法判断项目需求风向。从出库项目中还可以观察到，该类项目在地域上多集中在园区供水、偏远地区县城或城乡一体化供水项目，使用者需求不太稳定，且使用者付费意愿、付费能力存在不确定性，导致金融机构不愿参与该类项目，而社会资本的积极参与度也很低，从而导致出库比例高。

　　（2）市场需求快，环卫d类项目转模式开展

　　其次是d类，主要服务内容为清扫保洁收运类项目。根据我们分析，退库的原因包括部分项目设计不符合PPP要求（如合作期限不足10年）、政府考虑PPP流程周期较长而转为政府购买服务实施等。从部分环卫企业反馈看，在92号文之后，政府和企业方均希望流程简化，希望能无需走“两评一案”特别是无须占用财政承受能力论证“10%”的份额，也避免难以入库与被清理出库的风险。

　　（3）政府付费的回报机制造成地方支出压力，进而波及c类项目

　　第三是c类（PFI）项目，c类项目包括项目类型主要有水环境（包含黑臭水体、海绵城市、景观类水环境）、农村分散式污水处理、水利、土壤修复。这类项目是受92号文影响较大的领域，因为此类项目很多采用“可用性付费+运维绩效服务付费”的方式进行设计，但按效付费机制不符合92号文规定。而且部分项目捆绑打包的内容较多，投资规模较大，且基本采取政府付费作为回报机制，但地方财政支出压力巨大，甚至触及“10%”红线。

　　（4）整体面看，带b类项目处于安全范围内

　　其他分类项目，基本都包括b类项目（政府监管型特许经营，按量计价、按效付费的污水处理及垃圾处理等），b类项目质量整体较好，出库率较低。尤其是a+b项目的出库率最低，该类项目多为市政供排水一体化打包项目，运营性较强、使用者的使用量相对可测、也多为存量项目；从财务角度看，此类项目相关财务指标可测算可预计，从各个角度均符合市场化条件，也符合政府推动的方向，因此出库率最低。

图12 基于abcd分类环保项目出库比例

　　八、环保“PPP隐形正面清单”

　　综上所述，环保领域出库的PPP项目普遍具有治理不紧迫或需求不稳定、商业模式不清晰或者尚不成熟、绩效约束较弱及按效付费机制不健全、项目体量过大导致政府财力难以承担等特点。与此相对，在环保督查、排污许可等政策导向下治理需求紧迫，商业模式清晰成熟、绩效约束性强、按效付费机制健全、项目体量适中和财政支出责任可控的环保PPP项目，可以说属于环保PPP领域的“正面清单”，是入库容易、出库风险较低的类型。

　　具体来说，在符合92号文属于公共服务范围、政府负有提供义务、包含运营内容、已建立按效付费机制等基本要求的前提下，属于隐性“正面清单”的环保PPP项目主要包括：（1）人口规模大、地方财力较好地区的市政供排水；（2）生活垃圾处理；（3）含绩效约定的水环境治理；（4）含工程建设运营的城乡环卫一体化；（5）企业入驻率较高、污水产生量稳定的园区污水处理；（6）城镇化程度较高、经济实力较强地区的乡镇集中式污水处理；（7）其他治理需求稳定、绩效约束清晰、按效付费机制健全的环保项目。这也是PPP规范化时代中应该持续推进实施落地、代表公共服务领域市场化的重点领域，是建设美丽中国、打好污染防治攻坚战的必选动作。

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编辑：赵凡