时间： 2021-02-19 09:39
来源： 中国固废网
作者： E20研究院整理
以PPP在市场上的合规情况为例，上图中的数字是采用某一类合规或不合规的模式的项目数量在该类型所有项目数量中的占比，这些百分比非常强烈的体现了市场力量与政策力量博弈的结果。市场的力量所带来的结果就是“用脚投票”，什么模式稳定、什么模式好，从市场中就能得到答案。但是值得注意的是，并非所有市场上存在的模式都是没有合规风险的，这也是政策有形的手和市场无形的手背后博弈的一部分。2020年我们看到，无论是垃圾焚烧还是环卫，严格合规的项目比例越来越低了。因为自从财政部PPP规则出台后，市场经过一段时间后发现这个规则不好用，但是地方政府还是要融资要把项目落地，前面提到的三大关系发挥作用，于是各种不合规的模式就出现了，正如鲁迅先生说过，“世上本没有路，只是走的人多了也就有了路”。
比如特许经营的环卫项目(推荐阅读→又见环卫特许经营，长沙垃圾转运站预中标公示(附专家点评);13亿万载县城乡环卫一体化市场化项目用特许经营合规否?，合规瑕疵会导致什么结果?这个事很难一语断之。基于此，我们将环保行业部分领域常见的市场化模式进行整理，形成了一条关于合规性分析的二维坐标，横坐标表示的是合规性维度，图中由右至左的合规的严格性逐渐下降。虽然“存在即合理”，但合规风险不能忽视，同时，合理性强度进一步影响风险(所谓法不责众)，而不合理的则无法落地。打个比方来看，就如同在白天交通繁忙的时候闯红灯，和半夜十二点夜深人静的时候闯红灯相比，肯定后者的安全系数高一些，虽然后者合理性更高，但是不代表后者合法合规。
由右向左来看：
首先是“严格合规”，标准是要符合各部委的各个法规体系内的全部规则。这里面最基础的就是如果是PPP项目，首先要入财政部的项目库。值得注意的是，环卫项目与大部分末端治理项目存在较大的资产属性差异，最直观的是其资产规模轻、周期短、投资小。传统的环卫服务更符合政府购买服务要求，而PPP的引入带来了了范围广、内容多、周期长的环卫市场化项目类型，因此在图中不同位置出现较多，相对复杂。
从项目种类来看，河道治理项目在当前形势下能落地肯定会严格合规;而严格合规的末端处理(有运营属性的b类)项目，一般通过BOT的形式开展，既要在财政部PPP库内，同时也会签订特许经营协议;而三年期及以内类型的环卫采用购买服务模式，也是严格合规的。(根据《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)，“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年;在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”，因此服务周期小于等于3年的环卫购买服务项目是严格合规的)。
但需要注意的是“购买服务”不能用于采购设工程，由于这方面要求极其严格，因此不属于我们讨论的合规灰度范围内，而是 “可行”与“不可行”的本质区别。另一方面，3年以上环卫项目较为复杂，目前来看有采用PPP模式(d类)、仅特许经营模式、购买服务模式三大类，按照前文所述严格合规标准来看，仅在财政部PPP项目库内的PPP项目(无论是否含有基建以及基建是否具有运营属性)，受财承空间的管控，才是严格合规和绝对安全。
2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，其中明确提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，进一步收紧对PPP项目财承空间的要求，导致后续许多大范围、长周期的环卫项目无法通过PPP模式开展。一定程度上变相压制了环卫市场化的高速推进，我们认为这个情况并不合理。正如前文所述，当政策背离合理性时，市场的力量是“用脚投票”，因此环卫的非合规“创新”才如此多发。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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