时间： 2015-11-10 09:38
来源： 中国水网
作者： 薛涛
昨晚失眠，因为又看到一篇好文章，与E20研究院对PPP的观点不谋而合，引人深思，深以为然。
一、有必要建立PPP双轨制
凌晨四点，笔者仍在与毕马威KPMG的PPP咨询部门总监李炜先生讨论，而讨论焦点就来自于中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟的《我国应建立双轨制PPP制度体系》，此文阐述：
使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式，是PPP模式的两种基本类型。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营的方式，向项目产品和服务的使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用使得私人部门能够回收项目前期建设投资及运营费用。
政府购买服务类PPP模式，在英国称为PFI，在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高，使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用。因此，英国习惯于将PPP与PFI模式视为同一个概念，英国人所称的PPP，就是PFI，即特指政府购买服务类PPP。与此对照的是，法国基础设施和社会事业投资建设领域私有化程度相对较低，目前还存在大量特许经营项目，认为特许经营和政府购买服务同属于PPP模式的具体实现形式，并分别制定相关法律对两类PPP模式予以规范。”
对于特许经营类PPP模式，应加快推进特许经营立法工作。对于政府购买服务类PPP模式，与特许经营类PPP模式的合同结构、风险控制、模式选择等存在重大区别。对其进行制度设计，应将更多精力放在如何推动政府采购领域的深化改革，研究制定出台采购主体资格确认，采购交易价格形成，采购程序规范，采购服务标准制定以及跟踪、监测、绩效评价等内容。
此文与E20研究院院长傅涛在今年7月份发表的《PPP的热与惑》（详细文章请点击底部原文链接）的观点不谋而合（与近期刘世坚律师的《PPP里真的不一定有特许经营》一文中也有共鸣），且引用了财政部PPP中心和诸位专家对国际PPP的研究成果。《PPP的热与惑》中在梳理清楚特许经营和政府购买服务两种概念的区别后，明确提出以下分类：
二、为了纯洁队伍，该把环保踢出特许经营范围了！
笔者近期受财政部PPP中心推荐，担任某地方PPP示范项目专家组组长，阔别两年后重回PPP咨询一线，并与其他两位PPP专家，毕马威总监邢佶勇和中伦律师事务所律师周兰萍默契合作，与这第二波PPP热潮中的实务操作再度贴近，对当前有关PPP（包括特许经营）诸多规定之间的矛盾给基层业务操作带来的困惑有了深度的体验，并结合近两年在E20研究院对环保产业的专注研究，有了更清晰的认识，对于某些问题“如鲠在喉，不吐不快”。
李主任文章中的阐述已经接近了“理清PPP和特许经营之间关系”的目标，但也许顾及部委感知，尚未撕破最后的面纱。而发改委近期又重启了特许经营立法，不出意外，环保行业依然会按惯性被纳入特许经营的范围。值此时，事关PPP健康发展之大计，笔者只好粗鲁地标题党一下，为了纯洁队伍，该把环保踢出特许经营范围了！
三、从环境服务定价说开去
对于为何要将环保从特许经营管辖范围中开除出去，在以上几篇文章中已有深刻而准确的描述，而笔者将从另一个角度再次阐述下这个问题。
受中国经济导报陈阳记者采访，笔者对10月15日发改委价格机制改革若干意见发表了评论，后成文《一视同仁不可取》。陈阳专业素质很高，言谈中一起梳理了一些模糊的概念，提炼了环境服务定价的特性，并由此可以看到，对环保类公共服务的PPP项下的采购不符合特许经营的特征——即作为“使用者付费”的基本出发点。
说到此处，必须提到，除了财政部一些列PPP相关文件以外，国家发改委的“2014（2724）号文”也是一个受到PPP业内广泛认可，有突出进步的指导性文件，其中明确规定了以下内容：
（二）操作模式选择
1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
那么，我们可以清晰地看到，环保类PPP项目，按照E20研究院的环境服务分析“九宫格”，主要分为两类：
一类是市政设施中有关环保的范围，包括污水及各种垃圾的处理。无论按以往惯例采用BOT方式，还是将前端污水管网或者垃圾收集整合打包，其实都不存在使用者付费的形式。结合在陈阳采访文章中梳理的观点，所谓“使用者付费”，其实本质上属于受益者付费模式，目前在环保领域，这样的付费模式尚无法建立。而另外一些市政公共服务内容，包括供水、燃气、公交、地铁等，甚至包括地下管廊（面向机构使用者），都是采取的受益者付费的模式，其对应特许经营的制度和内在基本逻辑，都是天生为社会投资人直接向受益者收费为特征而存在。
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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