时间： 2015-12-03 10:55
来源： E20环境平台
作者： 薛涛
作者有话说：
近日，没克服笔下冲动的毛病，写了篇檄文要把环保踢出特许经营，引来不少新老朋友与我小声同意或者辩论（PPP咨询从业者是不能像我这样超脱的）。尤其值得一提的是，上海城投好友王强博士周末与我的一番谈话，启示我又从另一视角看待这两大概念之间的关系。本文借用了王强博士所创立的政府管制型特许经营的概念，（对于他提出的与之相对的政府采购型特许经营我略有不同意见后叙），就此特别谢过。
前天（周五），上海的第一届PPP融资论坛胜利召开(陈国强律师戏称为海派PPP，一众上海大咖悉数上阵，赞一个)。我详细看了论坛各位的发言，经典之余，好像很少出现特许经营四个字，即便基础设施方面已经多次涉及。但是，特许经营真的是PPP可以绕过去的么？此时，正值特许经营立法重启（但我对目前的草案有很多不认可），而同时，财政部PPP立法也箭在弦上。如今这一幕，不由让笔者想起当年的招标投标法与政府采购法之间的那场“风花雪月”的故事。政府采购法中凡是涉及招标的环节，必须要遵从招标投标法的规定。那么，未来的二法天下，应该也是如此局面。值此关键时刻，为PPP和特许经营的健康发展计，还是需要发声、发声再发声！
本文结合我本周在中国发展研究基金会和南宁中环协餐厨大会两度发言的思考，在特许经营和PPP的“恩怨情仇”之间，希望进一步捋出些许头绪。
一、历史造成的特许经营的先入为主，和其对于设施类PPP的适用性
近期高法对特许经营权质押的判例，让我看到，毕竟特许经营系统已经运行十多年，里面的一些积淀存在着重要的价值。特许经营的法规和实操系统里，对于“设施”有着较好的适用性，这是因为基于中国的国情，市政设施是我国“特许经营系统”发端的地方---2003年原建设部城建司以市政六项（基本都是市政基础设施）启动的特许经营。而目前的PPP法规系统尚未建设完成，有些空缺会使人即使明知特许经营系统存在逻辑误导，依然还倾向沿用这套系统。
插一句，由于央企无处不在的威力和电力系统的全国性属性适合前者纵马驰骋(至少是一个原因)，虽然来宾电厂是中国最早的PPP（特许经营）项目，却没有遍地开花。而市政六项分割在各县市的权责分配格局，导致原有利益主体分散，目标市场割裂，反而阻碍了央企的独大，造成了相对而言社会资本（包括地方国企）百花齐放的局面，充分的竞争，带来了前二十年来PPP在中国推行最成功的领域。虽然如此，我们还是要看到，民企融资成功本高和断链风险大的特征，导致最终在E20环境产业地图的A方阵中，还是渐渐由市场机制良好的地方国企占据大头。
二、资产属性很重要，引入“二维法”
恰恰由于以上原因，如果只考虑一个经营性的角度，好像还不能将这个问题剖析清楚。对于“设施”这种概念，本质上是其资产属性，包括融资需求，也包括能够“转固”的沉淀性和不易流通的特点，以及由此在资本市场的融资和抵押能力。（目前看，E20环境产业地图A方阵的PPP发展和上市之路，基本都靠着配合政府支付信用的强资产属性而带来。）
在特许经营咨询的低潮期，我曾携央企之光环，率队从麦肯锡手中抢了个大单，为美国通用电器做了一系列中国水市场战略咨询项目。担心中国的咨询公司一向擅于“假大空”，GE的中国区同事们为此专门培训了我们一通国际咨询方法。其中，给我留下深刻印象的，就是无处不在的二维分析法。
由此，我们将经营性和资产属性作为两个维度，套用这样的二维分析法，豁然发现，好像问题清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!
三、详解经营属性和资产属性二维尺度
经营属性：特指的是社会资本面对直接收益的使用者（民众或某些企业）经营和收费的属性。此处的经营性并不完全等同于国家发改委2724号文的“经营性、准经营性和非经营性”三个概念，2724号文更多从收费是否可以完全支撑项目角度来区分这三个概念，而本文中的经营性，则强调直接向使用者收费的基础，我认为，所谓特许经营中的“经营”二字的核心理念，应该与“直接面对非政府的收益者”这个概念高度相关。与此二字理念一致的是我们的公用事业价费系统中的“经营性”收费对比行政事业型收费的“经营”二字。
此外，对应经营性，其实另一个词非常重要，就是垄断性。垄断性只有在强经营属性的范畴内才有可能存在。而其是否能够存在，则在于项目本身由于资产属性伴生的网络覆盖型特点而具有了先天垄断性（当然依然还需要有政府的授予确认），还是在弱资产属性领域，由于仅仅政府授予而具备的后天垄断性。更关键的，是我们要知道，弱经营属性项目往往既不存在先天垄断性的基础，也不存在后天索取垄断性的需求。由此，我们还要在表格中，对垄断性特征再做一次解析。
强经营属性：社会资本方的业务直接与作为民众或某些社会企业（非政府）的使用者接触，并具有收费的权利和能力。出于公益性需要，政府可以存在补贴。
弱经营属性：社会资本方实际上是在直接完成政府订购的某些产品，找不到可支付的受益者，或者无法直接向受益者收费。基本不面对民众或其他企业，由此本质上不存在任何经营自由。由此，弱经营属性的一定是高度依赖政府付费的项目。弱经营属性区域不需要考虑垄断性特征。
资产属性：如前所述，资产属性，包括项目的融资功能，资产转固的倾向，不易流通变现的特征。说通俗点，水泥钢材构成的固定设施成为这类属性强的基本特征。
类比垄断性，在资产属性中还有融资强度属性一个子维度。地方政府无论推行特许经营还是PPP，其融资目的是重要的出发点，不管我们怎么强调。但是不同的项目，其融资强度还是有所不同。在强资产属性区域，不需要区分融资强度，因为几乎一定是强融资强度。在弱资产属性区域则会有所区别。
编辑： 李艳茹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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