时间： 2015-01-07 14:29
来源： E20环境平台
作者： 薛涛
在E20研究院刚刚发布的政策年度盘点中我们提到“很多政策仍然在路上，需要从趋势上予以把握。”话音未落，随后一天即发布的污水处理费征收管理办法，“恰恰”继续符合我们刚刚发布的年度盘点所预示的政策趋势，这个不是巧合，国家已发布(和继续发布)的一系列改革文件都在相互呼应协调努力成为一个系统，背后看到政策制定者的务实作风和取得共识后的改革动力，虽然仍然不完善，但是“且行且珍惜”。
1、 统一了全国对污水费征收的混乱局面
这是国家级层面第一次专门就污水处理收费和使用出台的全国性的管理办法，由于之前没有明确的全国性的污水费征收使用的办法，各省各市办法均不统一，本次管理办法出台结束了这一局面，有利于污水处理事业的发展。
2、 紧扣新预算法并成为跨年度预算平衡机制重要试验田
文件依据新预算法要求，厘清污水处理费属于非税收入的收支使用，统一明确污水处理费收支两条线，（预算法中明确了税收和非税收入的使用差别，税收用于一般公共预算。而非税收入纳入基金预算管理）。预决算管理、中长期财政规划和跨年度预算平衡机制是提高地方政府采购公共服务尤其是重资产型PPP项目的支付信用，保证购买服务支付的可靠性，推进下述政府采购公共服务具有特殊意义，新预算法对该方面的努力在本办法上得到很好的应用。
3、 有力支持政府采购公共服务（PPP、本地国企企业化专营），公平竞争机制待落实
此处先重温国发60号文，四（十一、十二）条指出，“推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变，改革市政基础设施建设运营模式。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益；政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”
重温财政部“购买公共服务”的要求，“政府购买公共服务应与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”
结合国发60号文、财政部“政府购买公共服务管理办法”等文件，本文要求污水服务列入政府采购公共服务的范畴，即使是政府自建的污水处理设施，也要求通过竞争选择“单位”进行委托运营或者特许经营；在价格制定上，也要求包含合理利润的提法，这些都是为了结束传统大量存在的政府自建污水处理设施的“报销制事业单位型“运行的低效模式。这个“单位”二字，涵盖PPP中的特许经营方式所对应的E20产业地图的A方阵类型的社会资本水务投资商，或者是地方资产原所属国企升级为B方阵性质的专营方式（由原来类似事业单位的“报销制”，转为企业化---可以通过提高自身效率获得正当利润的“承包运营”，理顺政企关系，但这类公共服务购买模式如何在其获得项目过程中通过公平竞争选择这条在实际落实上有难度）。
难得的是，文件制定者还考虑到了各地情况不同的灵活性的要求，比如前述“单位“二字对A/B方阵甚至B方阵雏形状况的兼容；还比如第二十九条对收益率的确定，比如第十二条覆盖污水处理设施“正常运营”四个字背后涵盖了对采用委托运营或TOT的不同成本范围的兼容，考虑到东西部各地区不同经济条件的背景。
4、 污泥“处置”明确入费
亮点在第一明确污泥处理处置费在内，第二是在于“处置”二字，作为污泥处理处置的特点，处置才是终结，明确污泥处置费包含在内，才真正在收费上完成了污水处理的闭环。
5、 终结污水处理费应属于行政事业型收费和经营性收费之辩，价格形成机制仍待明确
文件中虽然没有明确提出其归于行政事业性收费还是经营性收费（之前大部分都归于前者也有部分地区--广州、浙江、吉林省等地规定为经营性收费），但是根据其文件中其他方面的要求（第四及第三十三条），同时考虑到经营性收费一般不需上交财政，污水处理费属于行政性收费已被确定。
明确为行政事业性收费有如下益处：
1）在无需纳税方面更明确。2）可以与本文中前述的统一要将污水处理转为政府购买公共服务的要求更加协调。3）在政府购买服务模式下保障效率前提下资金流向和补贴要求更易被保障。
文件可以看到未来价格逐步调整到位使环境成本最终由污染者全面承担的趋势，可以预计污水费将逐步上调。文件十二条未提到听证程序，但考虑到费用调整属于公共事业涉及范围广泛，最终应仍需听证，该点未明确容易带来歧义。同样，对于PPP或者专营后不同情况下污水处理费征收标准制订的具体方法在本文中仍然考虑不足，尤其是政府购买服务对应的服务价格如果不是通过公开竞争获取的话（即本地单位直接成为服务提供方），此价格中的成本构成如果作为十二条所述的污水处理费征收标准计算依据，在调价中仍然会带来争议。
此外，“正常运营”所代表的水价范围，也是本文为了灵活性而留下了解读空间的模糊地带，管网维护费应该可以包含在内，但是是否包含污水处理厂的折旧，或者在PPP包含引入社会资本投资情况下，污水厂及管网是否以全成本计入，这些都留给地方政府去思考琢磨。
6、 其他有利排水管理、鼓励环保水平提升和机制创新方面的政策
比如“污染者付费原则”；还有关于自有污水处理装备后仍然纳入市政管网的，要全额收取费用；全部回用的“零排放”的免征费用等规定；信息公开；第三方评估等均有利于城市排水的管理和提高污水处理和中水回用的水平。这些方面亮点还有很多，也比较容易理解，不再一一列举。
（来源：E20环境平台 作者：薛涛 发布时间：2015年1月7日）
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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