中国环境产业相关政策年度盘点解读——产业政策转折点来临

时间： 2015-01-04 10:24

来源：中国水网

作者：傅涛

背景

回望2014年全年的中国环境产业，政策的频繁发布背后，是深改元年启动的整个政策体系的逐步重置，而这必将深刻改变未来中国环境产业发展的格局。按照我们提出的产业政策分析框架，可以从需求、交易、投资、产权四个角度系统解构这些政策如何共同作用对环境产业造成的影响，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要从趋势上予以把握。

“史上最严”的新《环保法》，加上2013年年底发布的大气十条，以及结合接踵而至的水十条、土十条、《大气污染防治法》等等, 都是典型的需求类政策，不断提高的标准和日益严格的监管，带来环境需求的广域化，打开了数万亿环保新需求的天花板。但从环境需求转为市场需求，实现环境产值，却一直没有那么简单。排污企业（工业治污）、地方政府公共服务部门（准公益性质的市政公共服务—供排水、城市垃圾）、环保部门（环境监测）是这三类典型的环境需求方，在过往就存在，这些需求的放大部分却一直无法有效地全面转化为环境产值。近年来伴随着环境的恶化和群众环境意识的提高，跨区域跨时域的环境修复和流域治理需求（纯公益性质）成为新爆发的环境需求，无论资金总需求还是产值转化的难度都比前者更是大得多。

环境需求如何转化为市场需求？资本市场如何能发挥杠杆作用进入环境产业？我们看到这正是2014年一系列出台的政策法规中努力做到的：面对政府-企业-公众三元关系的变化，强化了环保政策转向以环境效果出发的一系列需求倒逼，并通过进一步推广第三方治理和包含特许经营、ppp在内的政府采购公共服务等方式形成小政府与新政企的关系界面并带来了新的商业模式；而新《预算法》等系列法规政策所催生的地方政府“资产负债表”与“现金流量表”的重构，配合资本市场的改革和混合所有制，将以成功升级转型的重资产方阵和地方服务方阵（E20发布的环境产业地图中的A/B方阵）为载体最终接通资本市场和社会资本，为环境产业带来更通畅充沛的资金流转，最终将环境需求转化为市场需求和环境产值。

1. 政企民三元关系的建立将激发环境需求的大市场，同期PPP、特许经营、第三方治理等政策推动了环境交易关系的重构

移动互联时代以及PM2.5带来的全民众对环境问题的日益关注，验证了环境产业从政企时代走向政企民三元关系的时代。解读2014年系列法规政策，恰恰要考虑本届政府在这方面的转变，群众参与和信息公开，作为本届政府重构三元关系的基本法则，可以在近期很多政策法规中找到他们。新《环保法》中提出的环境诉讼和信息公开，为老百姓参与监管环境污染，打开了一扇窗户，此为新《环保法》的重要突破，与之同步的是，国发63号文及新预算法要求的政府财务报告的公开，必将正向促进PPP项下政府支付的信用保障。这种政企民三元关系的建立，导致环境服务转由从效果出发而带来市场竞争的有效性和企业的优胜劣汰，由此倒逼环境需求转化为环境产值，为达此目的，则需要重建一直低效的环境产业交易关系，使环保行业真正告别“关系市场”进入品牌时代。

第三方治理，是意图在这样的环境需求下，着力于重建污染企业与治污企业的正常交易关系，环保法的趋严和民众监督的加入，将会有效倒逼环境成本伴随着产业升级结构调整最终真正进入生产成本，使环境需求真实化。而日益严格的排放标准的严格执行，排污者和治污者均要被置于监督之下承担环境风险，这将终结工业治污的脉冲型采购，使企业的环保设施真正处于认真运行之下，为真正专业化的外包服务打开需求市场，从而能够产生真正优秀的第三方运营企业主体。而治污风险的强化也会进一步促进环境服务的专业化水平，淘汰低水平服务商，并为优秀（达标、节能、性价比、全生命周期成本…）的技术和产品真正打开需求市场。

针对公共服务需求的特许经营，重建的是政府公共服务部门和环境企业的有效交易关系。环境监测、环评、监理领域所推行的第三方服务，重构的是政府环保职能和环境服务企业的交易关系。财政部偏重从预算和债务管理角度出发所主导的PPP，呼应着发改委从引入社会资本角度所倡导的PPP，虽然目的不同，但都促进了产业的发展。PPP范围不但涵盖了上述内容，更将会在地方政府的执行中扩展到管网建设、行政区划内的环境修复和流域治理这类纯公益的政府采购性项目类型。但是跨区划的环境修复和流域治理需求，则需要更复杂的交易机制才能解决，在这方面展开努力的水权和排污权交易政策仍需探索。

除了财政部推出的一系列PPP的指导文件，发改委也同时在第三方治理、特许经营立法和推动PPP方面做了很多工作。遗憾的是发改委所负责的特许经营立法任务没有如期完成，特许经营从法律层级暂时降低至部门管理办法，使更需要被权利约束的地方政府未能达到被充分约束，《办法》难以真正保护企业的利益。此外，从各部门出台的文件到具体执行来看，沟通协调仍然是有显薄弱。回头看，倒是2013年9月30日，国务院所公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指导性高于前述的各项文件，因为公共服务采购可以涵盖除了工业治污以外的其他三类环境交易，而PPP、特许经营等都是其偏重于从某一角度（PPP偏重于地方债务管理和资本合作角度，特许经营偏重能够实现经营收入的公共服务行为）出发的表征。

民众广泛参与对政府治理环境所达成的“可感知”效果的压力，以及为此通过在环保方面大力推进政府购买服务推动政府职能的转变，最终政府从环境治理的直接参与者，转变为环境治理效果的购买者和监管者，因此，国家的环保规划亦随着从污染排放的约束性指标向面向效果的环境质量标准转变。

2. 约束性指标和投资项目型的法律和规划开始转向从环境效果导向

新《环保法》除了上述重要条款，值得关注的还有第六条对责任的明确界定，明确了地方政府对环境保护的责任，并列入信息公开和任期考核的范围。与此同时，第十五条区别于原第十条的污染物排放标准，明确提出了由环保部提出地方执行的环境质量标准的概念，将排放的约束性指标变为面向效果的环境指标。

与之同步的是，我们看到国家发布的大气十条、即将发布的水十条也有了相应的变化。国家以往发布的规划往往是带有计划经济性质的中央财政转移支付及地方配套资金的投资项目规划和资金分配规划，而很多企业想象以往一样扑捉大气十条所提到的两万亿采购机会，却发现在部委各项文件中很难找到明确的项目清单。明年水十条、土十条等行动计划和其他规划的陆续出台，可以预料将类似大气十条将以环境效果指标导向而不是工作导向，是环境政策从指标性环保向效果性环保转变的一个跨越。而需要达成环境指标改善的最终效果，需要环保治理从单点走向多元，从分割走向系统，这就带来了对环保部所倡导的合同环境服务和综合环境服务的需求，未来为促进执政和市场效率所构建的“小政府”面对环境效果责任压力，将更加依赖环境一级开发市场与综合解决方案提供商的出现，为其提供以环境指标为导向的总承包服务。这样的需求被满足的过程最终将带来环境服务界面的第四次上移（前三次上移是指设备提供、工程服务、单元投资运营），实现政府与环境服务企业的面向效果的直接对接。

编辑：任萌萌