时间： 2016-11-04 09:39
来源： 中国财经报
作者： 于丽
向左走，向右走，还是另辟蹊径?政府和社会资本合作(PPP)立法似乎正站在这样的十字路口。
有关PPP立法的公开研讨会和闭门会已经召开了好几轮，那么PPP立法如今进展如何?记者从日前举办的“PPP学术周”活动中了解到，各界翘首以盼的PPP法恐怕一时间还是不能“一步到位”，可能会以“条例”的形式出台。但值得期待的是，据参与起草的权威部门人士透露，这个“条例”已经基本成型，不久将问世。
引爆
在PPP火起来之后，业内人士发现，有关PPP的各种部门规章也渐渐多了起来。这一方面体现出了制度的日趋完善，另一方面也引起了业内人士对各部门规章要求不一的担忧。
记者发现，“PPP由谁来牵头”似乎也成能够左右PPP立法导向的重要导线。此前，这个导火线就因为一纸文件的印发而被迅速引燃。
日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
据中国经济导报报道称：“业内专家表示，《通知》印发，标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可，接下来，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等‘6+1’个基础设施领域的PPP项目推进有望加速。”
业内人士纷纷吐槽，这位不具名的业内专家所作出的论断，让本就备受法律法规不健全、部门分工不明确困扰的PPP市场各方感到更加不知所措。
此外，该报道中还提到：“结合《通知》，我们可以得知，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。那么，公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责。”
然而，这还仅仅是开始。
近日，PPP相关领域连发重磅文件。财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，国家发改委出台《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，两部委从各自角度出台的PPP相关操作指导性文件，再次引发业界人士的不同解读。
反响
传统基础设施领域PPP与公共服务领域PPP如何划分?
“机械地将基础设施、公共服务二者切分是值得商榷的，所有PPP项目最终都回归于公共服务的质量和效率这个本源。公共服务体现的是公民权利与政府责任之间的公共关系，政府实施PPP的本义、社会公众获益的根本，体现在提供符合绩效约定的公共服务而非资产本身。”中国青年政治学院公共经济与投融资研究中心主任吉富星在接受本报记者采访时表示。
他进一步解释了三方面的原因。
其一，广泛意义上的公共服务范畴比基础设施大。《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》国发〔2012〕29号明确：基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)明确“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。由此可见，我国的很多政策文件、具体实践都是将公共服务视为政府责任，包括基础设施供给。
其二，很多医疗、卫生、教育等基本公共服务领域的PPP项目形成的依然是“重资产”(如医院大楼、学校大楼及设施)，与一般基础设施领域的PPP项目无本质区别，故从行业和实物形态去简单划分PPP的领域没有实质意义。
其三，各领域PPP项目形成的实物资产均是公共服务的载体，抛开行业这个“外衣”都殊途同归，都落脚于公共服务提供的质量和效率。多数公共服务都涉及基础设施的购建，但并不是所有基础设施都适合采取PPP模式，进一步讲，PPP项目提供的一定是公共服务。
“无论领域怎么划分，PPP项目无非是行业特点、项目特性、形成资产的差异，但一致的是，社会公众作为受众感知的是服务、获得的是效用而非实物资产。PPP项目的采购性质属于广泛意义的公共服务采购，社会资本负有全生命周期过程的建设、运营、维护等的义务，并同时具有基于该综合义务的履行而获得合理回报的权利。”吉富星说。
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛更是明确表示，从他掌握的情况来看，几乎没有不提供公共服务的基础设施，即便有不提供公共服务的基础设施份额也非常小，不值得举部委之力来发动。他表示，从目前正在进行的PPP项目来看，公共服务几乎都涉及基础设施和工程建设，还有一类是政府采购服务的小型公共服务，如果不涉及基础设施，也就不涉及融资，完全可以仅仅采用周期较短的政府购买服务模式，不涉及需要长周期的政府和社会资本合作模式。
“如果按照上述报道的解释来看，一个是基础设施类的归发改委，一个是政府采购公共服务，如果公共服务不包含基础设施，那就是非PPP项下的政府采购服务。也就是说PPP归发改委，财政部只管政府采购公共服务就可以了。”薛涛担忧这种分类会带来政府承受能力评估不够等一系列更为严重的问题。
求解
除了公共服务与基础设施的分类及相关之外，按照行业进行部门的分工是否恰当呢?
吉富星认为，PPP的适用性与领域没有直接关系，将基础设施、公共服务分为两个部门牵头推进，割裂运行则弊大于利。
他解释道，其一，多数国家实施PPP基本都是从项目特点入手，而不是从行业入手，核心是将物有所值作为其中一种评估方式。具体项目是否适宜采用PPP模式，取决于项目特征而非所处行业，即项目具有公共性、可量化的产出/结果说明书、风险可分担、满足物有所值。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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