时间： 2016-11-17 16:15
来源： 新理财(政府理财)
作者： 陈琴
“PPP、特许经营、政府购买服务这些术语，首先都是外源性的，是西方话语里的特定术语，最好还原到西方语境下去理解；第二，它们都具有巨大的不确定性，存在着扩张性和限缩性解释，进行扩张性解释时会存在很大程度上的交叉，因此，需要用一个体系方法进行解释。在汉语语境和中国法律体系下，这一点尤其重要。”针对当前立法中概念上的分歧，中央财经大学法学院教授、中国公共采购与PPP法律研究所所长曹富国如此说道。
疑问待解
“PPP在不同国家经过了长期演变。”据曹富国介绍，PPP在欧盟法的层面上是广义的，包括特许经营型和政府付费型PPP，还包括机构型PPP。而在法国法下，PPP是狭义的，与特许经营是并列关系。欧盟法律经过长期演变，PPP合同逐步类型化，立法模式也演变成为分别针对特许经营型PPP和政府采购型PPP进行立法。
另外，他还指出，相对于传统采购而言，PPP是公共采购发展的高级形态。在国际立法上，有些国家的PPP法被包含在经过扩胸运动的政府采购法中，比如欧盟、英国的采购法。法国曾经单独制定了PPP法（政府采购型），今年也把PPP法纳入到了政府采购法中。
我国政府特许经营和PPP也有自己独特的发展轨迹。清华大学建设管理系教授暨清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，特许经营在我国应用了20多年后，内涵比英文原意扩大了。中文的“特许”与传统意义上的“行政许可”并不完全相同，因为是通过竞争招投标等一定程序选定的社会资本方，签定合同后由社会资本方按合同约定去实施项目：1）如果社会资本需要向公众收费，就需要政府的“特许”，因为公共产品的收费权归政府；2）即使不需要向公众收费的项目，但因为提供公共产品的终极责任人是政府，也需要履行一定程序（如招投标等）交给社会资本代替政府提供公共产品，也可以理解为广义的“特许”但非行政许可，而是通过合同约定的许可，政府还需要严格监管，以避免社会资本方提供的服务不符合要求甚至撂挑子。
同时，“经营”也不一定是一般意义上的经营，其本质更是运营的概念，不一定意味着向公众收费，可以向政府收费，需要社会资本方在合同期内好好干，以满足合同要求特别是产出和绩效要求，保护公众利益。另外，我国PPP中的第二个P（央企/国企）与国际上的第二个P（真正的私企）本质不同，因此没有必要按国外的PPP去讨论。他认为，我国特许经营与PPP的差距并不大，都是提供公共产品的创新模式，只是PPP更强调政府在合作期的全程参与，与社会资本方的合作伙伴关系。
但随着PPP快速发展，相关法律法规制度不能有效衔接等问题日益严重，迫切需要一部上位法。7月份，国务院法制办接手了PPP立法工作。对于PPP模式，国务院法制办财金司司长刘长春强调了四点，第一是合作双方的法律地位是平等的，要通过合同来确立权责利的关系；第二是要建立一种长期、稳定的合作关系，并通过合同来加以约定；第三是突出强调全生命周期的管理，政府要依据绩效评价的结果来支付对价；第四是明确项目回报机制。
不久前下发的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中，关于PPP、特许经营和政府购买服务的关系界定，又引发了不同解读。有人认为第九条“鼓励政府和社会资本合作”中，提出“通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给”，表明后两者应该是PPP的两类模式；也有人指出，第十九条“推进配套改革”中，“规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与”，是将PPP与特许经营并列看待。
如何理解，尚无定论。国浩律师集团执行合伙人王卫东的一番话，颇能代表业界的期待：“本届政府提出的简政放权、负面清单，是要给市场主体‘松绑’，要给市场主体发挥最大的积极性参与经济活动从而活跃市场，而不是希望设定更多门槛去阻碍市场主体的参与。越来越多合适的市场主体的参与，越能够为大众提供更多的服务。没有经过法律授权时，不能让政府部门有更多的权力去影响市场。”
来源：新理财
作者： 陈琴
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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