傅涛：为何流域治理僵局难破？

时间： 2015-02-25 13:24

来源：中国水网

作者：傅涛

流域治理一直是我国环境治理中的难题。随着环境治理工作的推进，公众对于环境治理效果的期望越来越高，促进以点为基础的环境治理项目产生出整体流域治理效果，应该成为流域管理工作的新常态。因为跨区域、跨部门、多层级、跨时间，流域治理比单个城市的环境治理更加复杂，更具挑战性，在治理过程中始终存在责任主体不清、治理效果难以保障等现象。

　　一、流域管理也在步入新常态

　　投融资体制改革深刻影响流域治理，公众参与活动直接影响环保产业的发展，资本市场对环保产业有很高预期，有利于增强环保企业融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源。

　　一直以来，环境治理主要是地方政府的事权。正如新《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”中央主要制定生态功能区划、进行总量管理等，运用“三同时”制度、环境影响评价制度、排污权交易等各种行政、经济手段推动管理。环境管理的思路也主要是不断对地方政府加压。

　　然而，事权和财权的不对等在环境管理领域非常明显。在财权上，属于中央职权范围内的事务资金相对充足，而地方政府职权范围内的事务资金相对缺乏。除了转移支付外，环境治理90%的事权属于地方政府。地方投融资平台过去很大一部分资金，被地方政府用于水务、垃圾处理、生态修复等。

　　随着一系列文件的出台，我国投融资体制进入改革的快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中，诸多条款都与环保产业直接相关，涉及基础设施、环保与生态建设领域的投融资体制改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件发布后，地方投融资平台的清理，无疑也将改变地方政府环境保护、流域治理投融资来源的结构，对环境治理结构与流域管理产生深刻影响。

　　同时，越来越多的公众参与活动直接影响环保产业的发展。新《环境保护法》第五章专门对“信息公开与公众参与”作出具体规定，确定公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

　　公众对于环境治理的效果也提出了更高的要求，不只关注COD、BOD等减排指标，而是直接关注环境治理的效果，关注能否下河游泳，能否看到蓝天白云。信息公开、公众参与、公众对于环境治理效果的渴望成为环境治理领域的大环境。

　　此外，资本市场也在推动环境治理产业的发展。随着新三板的扩容、上市核准制向注册制的转变，环保产业大资本时代的到来，一批科技企业有望迅速上市并发展壮大，成为治理环境的重要力量。而目前资本市场对环保产业有很高的预期，也将有利于增强环保企业的融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源，加强环保产业的力量。

　　二、流域管理难在哪儿？

　　流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划间的分工与配合，许多历史遗留问题无法确定治理责任主体。

流域管理具有不同于市政管理的三大特点。

一是流域治理问题涉及多个职能部门，与市政、环保、生态、水利等不同专业和部门息息相关。如果真正要达到治理的良好效果，需要各专业和业务之间相互配合。

　　二是，流域管理涉及行政区划问题。我国的行政管理以县级以上人民政府依行政区划进行。而流域的问题却是一个跨行政主体的问题。虽然我国已经存在流域管理的机构，但目前这些流域机构主要是水利部的直属机构，属于事业单位。　　流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。依靠现有的机构进行治理，经常是事倍功半。

　　其三，流域治理还涉及时间跨度问题。事实上，并不是把流域内现在的点源污染都治理好，就能实现流域环境良好。我国还有很多淤泥、土壤污染等历史遗留问题。这些问题由于时间关系而常常无法确定治理的责任主体。

　　上述特点造成流域的管理问题、科技问题比城市环境治理、农村环境治理问题更有难度、更复杂。流域管理的难点主要体现在流域治理需要跨部门协同，关键在于地方政府如何有效协调各部门的工作。

　　流域治理的特点决定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨区域协调。由于我国的行政体制主要是下级机构对上级机构负责，行政管理系统在中央是条状管理，到各行政区域又是块状管理。如何将条块化的行政管理协调起来是流域管理的难点之一。

　　其次，流域治理需要把感性与理性相结合。在移动互联网时代，公众的感知、感性的传播比以往更快、更广，流域治理也更需要考虑公众对于环境治理效果的感知。如何将理性与感性有机结合，促进环境治理面向效果是流域治理的难点之一。

　　第三，充分考虑有关社会风险。随着信息的公开，地方政府面临的环境投诉可能比以往更多，承担治污项目的环境治理企业也将面临更大的治污责任风险，而不再仅仅是排污单位面临排污的风险。财政支持的环保科技立项项目也都将面临更多的社会监督。

　　三、政企合作构建流域管理体制

　　在中国目前的行政体制之下，可以创新性构建流域管理“统—分—统”的管理体制，在统一服务效果的层面，加强为流域提供专业化服务的供给，通过流域化服务公司，实现行政采购在服务效果和服务水准上的统一。

　　政府行政管理包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等多个方面。而在环保行业，市场监管比较少，社会管理、公共服务、宏观调控是政府行政管理的主要职能。

　　社会管理职能主要指国家通过流域生态功能区划、总量控制、“三同时”制度、环评制度等依法进行管理。公共服务职能主要是指政府需要提供污水处理、垃圾处理等公共服务。调控职能在流域治理上的少量体现就是资源调控和产业调控，不是本文讨论的重点。

　　2013年9月，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。在市场化条件下，政府将在能社会化采购的范围内开展环境服务的采购，甚至包括科技服务、环评、环境规划等。随着政府采购公共服务法规政策的完善，政府采购环保公共服务的机制也将建立起来。

　　在流域范围内，可以将流域作为一个整体来实施管理，但这并不意味着流域所有的问题、事务都由流域主管部门进行管理。笔者认为在资源调控、社会管理方面，应该在流域层面进行统一调控与管理，由上级授权，建立流域管理委员会，作为各行政主体的民主协调委员会，承担流域资源协调与环境保护职能，统筹流域管理事务。但是对于公共服务，在我国的行政体制下，应该依行政区划进行分割管理，由各地方政府进行提供。

编辑：任萌萌