时间： 2017-08-22 14:17
来源： 新华社中国财富网
作者： 薛涛
近日，环保部发布《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(下称《意见》)，要求以环境污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向，推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制。
《意见》对第三方治理的实施细则做了进一步规范，同时提出在京津冀、长三角及珠三角等重点区域试点实施限期第三方治理，并且支持第三方治理单位参与排污权交易等。专家表示，此次《意见》的出台显示了政府持续推进第三方治理的决心，但第三方治理在中国的现状下仍面临着诸多问题。
第三方治理缘何落地难?
第三方治理是相对于我国传统的“谁污染、谁治理”模式提出的，原来是排污企业自行解决治理问题，第三方治理则是排污企业付费、第三方环保机构治理，实现“产污”和“治污”分离。
相对于原有的排污企业自行治理的模式而言，第三方治理具有极大的优势。全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华接受中国财富网采访表示，首先，第三方治理可以使环保部门的监管对象更加集中可控，以前政府需要监管千家万户的企业，现在变成了比较集中的第三方治理机构。其次，可以刺激环保企业和产业的发展。最后，交由专业化机构治污可以极大地提升效率，降低治理成本，这也是第三方治理最大的好处。
我国推行第三方治理已久，早在2015年1月，国务院印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确了要在环境治理领域大力推进第三方治理的发展。但是两年以来，该模式推进速度缓慢，环保第三方治理市场也始终不温不火。
骆建华表示，第三方治理的推行存在阻力，主要有三个方面的原因。一是工业企业污染治理的动力不足，这也与此前我国环保执法较为温和有关。“过去我们的环保治理存在一种‘囚徒困境’，企业要治污就会增加成本，传导到产品就得提高产品价格，在市场中价格高的不具备竞争力，治污的企业不得不退出，那些不治污的企业反而能够生存下去，出现劣币驱逐良币的结局。”
第二是责任主体不明确，排污企业与第三方治理机构之间责任边界不清。此次《意见》中明确规定，排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理单位按有关法律法规及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任。
第三是支付问题。不仅存在排污企业的支付信用问题，还有上游企业经营状况不善导致环保公司承受连带风险的问题。《意见》中提出要探索引入第三方支付机制，依环境绩效付费，保障排污单位和第三方治理单位权益。“这里的第三方支付类似于一个中介，比如企业先将钱付给银行，等到环保部门审核达标后再支付给环保公司，可以说为支付问题做出了一定保证。”骆建华表示。
近年来，一些大型化工企业和化工园区也在尝试采用第三方治理，主要的模式包括委托治理和托管运营两种。前一种模式对于第三方环保机构来说成本很高，存在较大融资压力。本次《意见》中提出，鼓励地方设立绿色发展基金，积极引入社会资本，为第三方治理项目提供融资支持。这在一定程度上可以解决第三方治理所面临的最大问题，即资金问题。
第三方治理实施土壤在于环保监管
实际上，“第三方”这一概念的本源是在政府监管方、工业排污方和环保治理方中，环保治理方作为第三方。引入第三方之后，打破了原有的治理格局，政府的角色是否发生了变化?E20研究院执行院长薛涛表示，监管将是环保执法部门永恒的主题。良好的环保监管形成的健康环保体系，也是第三方治理实施的土壤。
企业实行第三方治理不是强制性的，而是商业性的自主行为，政府只能鼓励和促进。因而企业需要经济上行为动机。第三方治理的设计初衷是降低治污成本，这也是企业最根本的动机所在。“但这需要建立在严格的环保监管、好的环保制度的基础之上。只有当企业不达标就会被处罚，处罚的成本太高，企业才会去找第三方进行治理。但现在企业自己做治污，可以偷排，可以不被处罚，或处罚的成本不高，企业就不会去找第三方来降低成本。”
本次《意见》提出支持第三方治理单位参与排污权交易。排污权交易在我国试点近十年，一直没有得到大范围推广，薛涛认为这与第三方治理面临的问题一样，依然是环保监管方面的不足。“现在环境成本还没有进入价值体系，环境污染的负外部性没有成为企业的生产成本，排污权的发展就很难。只有当所有排污行为都要收费，并且收费足以体现环境成本时，排污权才有意义。”
按照西方国家实施第三方治理的经验，一般情况下需要在工业企业环保达标率达到80%以上，第三方治理才能得以大范围推行。“但现在我国是70%的工业企业污染排放不达标，只有30%达标，这个土壤根本没有建立起来。”
今年以来，我国环保督查风暴席卷全国。不久前第四批中央环境保护督察也已全面启动，将实现对全国31省(区、市)督察全覆盖。但环保督查的推行困难重重，需要解决能源供应、民生、就业、区域发展等矛盾。因此，薛涛认为，我国环保监管还有很长一段路要走，在形成良好的环保监管体系之前，新制度、新工具的设计都暂时无法真正起到作用。（本文作者为顾志娟）
编辑： 张伟
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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