时间： 2017-11-13 10:04
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作者： 杜涛
11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《意见》)，成为首个发文规范PPP发展的地方财政部门。《意见》提出，进一步规范江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目，加强监管，防范风险。
PPP即政府与社会资本合作。在2013年年底的全国财政工作会议上，时任财政部部长楼继伟提出推广PPP。近四年过去，全国范围已经形成了总投资额10万亿以上的项目库。
进入2017年以后，一系列规范PPP发展的政策文件亟待出台。
目前，财政部、发改委正在积极酝酿规范PPP发展的政策。一位PPP监管层人士对经济观察报表示，新规范的主旨思路将与此前已经发布的相关规范的思路一致：比如严禁借PPP模式变相举债融资;坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台;地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等。
“规范分很多层面，比如项目决策、融资方案、招标投标、合同签订等，对各个环节可能会出现问题的方面进行规范，规范的目的不仅仅是为了防范债务风险，更是为了PPP的健康发展，行稳致远。”上述监管层人士对记者表示。
“PPP这种模式，是世界范围内通行的，世界很多国家都在推行。PPP在中国有三十多年历史，模式本身不存在问题，这和地方政府融资平台以购买服务的名义购买工程等有本质的区别，未来对PPP要规范地推进，而不是停掉。”上述监管层人士对经济观察报表示。“规范PPP的目的是为了贯彻中央金融工作会议的精神，重点在于规范运作和防范风险。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示。
江苏迈出第一步
虽然2017年财政部在不断强调要规范PPP，但是最先推进的却是地方政府。
11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，在《意见》中，江苏省财政厅提出将组织开展PPP项目重点抽查，及时查处、纠正不规范行为，确保PPP模式规范发展。
在这份实施意见中，江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理、健全完善PPP项目方案审核机制，规范建立PPP项目财政支出责任台账，全面公开PPP项目信息，加大PPP项目监督检查力度，健全完善PPP工作体制机制。
同时，在《意见》中，江苏财政厅要求各地应根据PPP项目进展情况，及时在信息平台上填报各阶段信息，重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对公开不及时的项目进行通报，对提供信息不真实、不完整、不准确的项目责令限期整改，无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库提供的数据，截至2017年9月末，江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个，总投资4738亿元，落地率为43.3%。
金永祥认为，此次江苏省财政厅发文规范之后，预计未来会有更多省市的规范PPP文件陆续出台。
E20研究院执行院长薛涛认为，江苏财政厅的文件成为地方落实财政部规范PPP的第一个落地文件，有着明确的风向标作用，可以预期的是，未来全国非运营类绩效不易把控的大型项目面临收缩，信息公开度会进一步提高。
中央层面的动作
相关监管层人士对经济观察报表示，目前发改委、财政部也在研究制定PPP的监管规范，规范的主旨思路与此前已经发布的相关规范思路一致，比如严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。
这一规范的出台有迹可循。财政部、国资委在2017年年初之后一直在强调规范PPP的发展，并出台相关政策。
5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在今年7月31日举行的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确，要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。
2017年10月，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿)，该意见针对了在PPP项目社会资本中扮演重要角色的国有企业。通知提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。
今年11月1日，财政部金融司司长王毅在第三届中国PPP融资论坛表示：“对不具备条件、未规范开展’两个论证’的项目，特别是那些不属于公共产品供给体系、自己的资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金、未来项目运行没有很好的绩效、过度依赖政府付费的项目，我们有考虑把它剔除。”
同日，史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示，要按照党的十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，严守财政支出的10%红线，保证PPP改革事业可持续发展。
该次论坛中，史耀斌还强调，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。“对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。”
短期项目或减少
根据财政部PPP中心数据显示，截至9月末，全国入库项目合计14，220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中，6，778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元;7，442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额7.7万亿元。
金永祥认为政府方和社会资本方同时开始规范，从长久来讲有助于PPP可持续发展，但近期PPP数量会有较大幅度下降。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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