蓝皮书26：环境综合服务业的形态转型与升级

一、背景：

环境服务业比重增大是环境产业走向成熟的标志。发达国家环境产业中，服务业比重占到50%~60%，我国的环境产业发展尚处于产业化初期，由环境设施建设带动的设备制造和工程服务在产业中占主导位置，服务业比重相对偏低。2008年，我国环境产业产值达到4800亿，其中环境服务业产值约1100亿，所占比重仅为22.9%，与发达国家相比仍有很大差距。

环境设施运营服务产业是环境服务业的核心内容。随着国家减排战略的深入，建成的环境治理设施迅速增加，运营服务在实施减排战略中的重要性逐年加强。运营服务已经成为环境产业实现服务业转型的风标。而发展现代服务业，是中国经济战略升级与转型的主要方向，现代服务业是转变经济增长方式的载体。

目前，环境服务业已经成为中国环境产业中增长最快的产业领域，是产业发展获得突破的关键点。同时，随着环境服务需求日益综合和深化，对环境产出要求日益明确，为环境产业的升级和转型带来良机。综合环境服务业正在成为环保产业的主流业态。

二、环境服务业定性

环境服务业是指基于环境需求的、实现环境效果的、为环境保护、污染防治提供总体解决方案的系统服务产业。环境服务业是环境产业的重要组成部分，是随着环境要求提高而兴起的现代服务业核心内容。

按服务环节划分，环境服务业以环境服务总包为出口，可涵盖咨询服务、专业运营服务、工程服务、装备制造以及相关联的投资等产业单元。

但环境服务业有别于传统意义的服务业，具有以下特点：

首先，环境服务业是伴随着社会对环境要求的提高而产生的，是环境产业发展到一定水平时由产业升级的需求而产生的现代化的服务产业。

其次，环境服务业提供的产品是一种系统化的解决方案。环境服务业作为技术密集型产业，其所提供的服务产品在广度上涵盖环境保护和污染防治从评估设计、投资建设到运营管理等各个环节，在深度上是以达到所要求的环境效果为目标，经过全局设计和考量而形成的一种综合、系统的解决方案。 

再次，环境服务业以可量化的环境产出作为服务成果的衡量标准。提供环境服务的企业获得收益的基准在于其提供服务后环境的改善能否达到合约中客户对环境效果的预期，也就是经过一系列服务后，环境的改善程度是否符合标准，而这一标准是可以量化的，如污泥处置量、垃圾处理量等。

第四，环境服务产品由专业的服务公司提供。随着环境服务项目的模式、标准和复杂程度的日趋提高，环境服务业的内涵也从单一的技术服务向决策、管理、金融等综合、全方位的智力型服务发展，从而对环境服务提供单位提出了更高的要求，传统的以单一科研院所为主的格局已经改变，专业化的环境服务公司逐渐成为主流。

三、环境服务业的发展趋势

从横向来看，环保产业跨越不同产业领域，是各种产业门类的汇总，但这并不是一种简单意义的汇总，环保产业是建立在不同经济部门相互交叉、相互渗透的基础上的综合性产业。基于这一特殊性，环保产业不能分散地采用其所涉及的不同产业门类的相关政策和统计方法并进行简单叠加。作为一个融合了多个产业协同运转的综合性产业，环保产业需要建立专门的产业政策以及常规化、标准化的产业统计系统。

纵向来看，环保产业包括环境工程、设备、环境投资和环境服务等部分，其中环境工程、环境设备是环保产业的物质基础和必要组成；环境投资是环保产业发展的重要手段和驱动力；环境服务则是环保产业的核心，是环保产业经过初期的基础设施建设后，在未来得以持续发展和有效运转，真正实现环境保护目标的保障。

目前，环境产业的增长已经不能再单纯地依赖工程建设和设备制造，环境综合服务业势必成为拓宽环境产业涵盖面、促进环境产业向更高层次发展的突破口。环境综合服务业凭借其专业化的运营能力，既可以在深度上使环境产业链得到延伸，也可以在广度上不断探索新的环境服务领域，发掘更多的环境市场需求。

四、环境服务业的三种被服务主体

环境服务的需求来自于环境责任主体，从责任的角度来看，环境服务业的需求源于以下三种类型：

1、市政公共服务责任主体

原始的环境责任，不论是对污染的治理责任还是对环境的保护和改善责任，都是由处在环境之中并对其造成影响的个体产生，由于责任者的分散，政府通过收费的方式将环境责任集中起来，形成了市政公共服务责任，进而由政府统一完成环境治理工作。

经过多年的改革，越来越多的市政公共服务以特许经营的方式，从政府转移至获得特许经营权的专业企业，政府成为服务的采购者和监管者。政府在不改变自己的环境责任和环境设施产权最终所有的前提下，将一定区域、一定期限的环境服务，以一定的服务价格，通过竞争模式选择专业化的运营（投资）公司进行经营。这种模式以经济协议约定双方责权，主要适用于城市污水、城市垃圾等市政性环境设施。

2、污染主体治污责任主体

在众多环境责任主体中，除了多数以缴费的方式将环境责任移交政府外，也有一部分直接以服务外包等形式，委托政府以外的专业企业完成环境治理工作。环境责任主体在不改变自己的环境责任和环境设施产权的前提下，将一定期限、一定内容的环境服务，以一定的服务价格，通过协议或合同选择专业化的运营服务公司进行经营。这种模式在国家市政收集系统难以全面覆盖的背景下，在环境服务市场上仍然占有相当的比例。

3、环境保护管理责任主体

政府对环境保护和治理的责任，不仅限于污染防治和环境改善等具体的公共服务工作，还包括很多由此产生的环境保护管理责任，比如环境监测、环境审核、宣传教育等。政府通过对环境保护工作的监督和管理，保障公民不受环境污染的伤害，公众利益不被环境污染侵害。环境保护管理责任是政府对社会的一种管理，而市政公共服务责任则是政府对社会的一种服务，这两者是有区别的。

政府在履行环境保护管理责任时，一方面可以通过设立专门的部门来完成这些管理职责，另一方面也可以通过政府环保服务采购、政府投资等方式，聘请外部专业机构协助完成这些工作，由此也产生了一部分环境服务需求。

五、促进环境服务业发展的主要原则

推动环境服务业的发展，应以促进需求、引导市场、扶持发展为主要原则。

拉动环境市场需求，首先应建立健全各项环境标准和法律法规，在此基础上严格执行环境监管，从环境产业末端形成管理上的倒逼机制，从而约束环境责任主体的行为，监督环境责任主体切实履行保护环境、治理污染的责任和义务，调动环境责任主体采用环境先进技术和服务的积极性，从而全面释放环境产业的市场需求。

在深入分析环保市场需求和发展趋势的前提下，应制订满足环保要求、符合环保产业发展方向的产业扶持政策，有重点地支持环境产业发展，认真落实国家和地方相关产业政策，通过政策的支撑和引导，使市场向健康、有效的方向发展。

同时，加大对科技创新的扶持力度，以科技创新为引领，促进创新资源、创新成果向环境生产力的转化，充分发挥政府的主导作用、市场的基础作用和企业的主体作用，促进环境产业由建设主导向服务主导的转型和升级。

六、环境服务业的发展目标

（1）加快综合环境服务业发展速度，提高综合环境服务业总产值。建立完善的产业统计体系。建立健全立足现代环境服务业的产业统计体系和制度。

（2）提高服务标准化和技术水平。制定和完善环境服务标准和技术标准，促进环境服务向标准化、综合化迈进。培育建设国家级、省级环保科技研发机构和创新服务平台。

（3）形成一批环境服务龙头。以环保综合服务业为重点，培育一批拥有自主品牌、掌握核心技术、市场竞争力强的环保服务业龙头骨干企业。提高专业服务的市场集中度和技术水平。

（4）形成一批环保服务业集聚地。充分发挥集聚区在资源集约利用、产业集群发展中的重要作用，促进环保服务业的规模化、集聚化。

七、促进环境服务业发展的措施

1、环境服务业纳入现代服务业的核心内容

通过相应的扶持政策，积极鼓励以服务业形态发展环保产业，将环境服务业纳入国家鼓励发展的现代服务业的核心范围。建立健全立足于现代服务业的产业统计体系，仿照网络ICP，利用网络信息技术，以环境服务业为基础，使环境产业的统计常规化。参照国家和各地对现代服务业的扶持政策，给予环境服务业以鼓励性的外部政策环境，将环境服务业纳入高新技术产业目录，促进产业发展。

2、提高环境要求，加强环境执法，释放市场需求

加快环境质量的标准化体系建设，进一步明确环境质量要求，有序提高环境服务标准，在法律法规、管理制度以及信息收集不断完善的基础上，加大环保执法和监督力度，引导企业和个人积极履行环保责任，释放环境服务市场需求，促使环境服务产业潜在市场向现实市场转变，拓展环境服务产品的覆盖范围。

3、以需求引导市场，规范市场竞争

大力发展由环境保护管理责任产生的社会化服务，各级政府将环境影响评价、环境规划、环境监理、环境风险评价、环境监测、环保宣教服务等服务社会化，形成政府环保采购、政府投资的环保服务业。

健全市政环境设施服务的特许经营，在城镇污水、垃圾处理厂和固体废物处置场等环保设施运营服务环节全面引入市场机制。鼓励综合服务企业以特许经营方式获得污染治理设施一定期限的服务权和收益权。

通过环保职能范围之内的手段鼓励服务分离，拓展污染企业的外部服务市场需求，促进污染主体治污责任的专业化服务，形成专业企业的系统服务外包市场。

以环境设施运营服务资质管理体系为基础，使资质管理的重心向环境综合服务业态转型，优先和鼓励综合环境服务企业申请环境运营服务资质。各级环保部门应与工商部门协同，建立针对环境系统服务商的前置注册制。促进环境服务专业化，鼓励治污责任的适度集中。

建立环保企业诚信制度体系，建设产业信息平台，做好产业信息公开性和透明性，减少信息不对称，确保良好的市场竞争环境。

4、健全外部条件，给予服务业转型以鼓励性政策，促进产业发展

各级政府优先给予环境服务业发展以用地保障，在进行城市总体规划时，应明确保障环境服务业发展用地的措施。

切实抓好现行国家税收优惠政策的落实，对于实现环境服务业产业分离的企业，分离后的税负高于原税额的，高出部分由地方对企业予以扶持性补助。

对环境服务业企业在用水、用电、用气方面采用优惠政策，根据不同情况可实施缓交、暂停、减免等措施。

加大环境服务业领域的财政资金投入力度，加强环境服务业发展的统筹协调，积极整合相关财政专项资金，加大对环境服务业的支持。

建立开发和引进人才资源的有效机制，为加快环保服务业发展提供有力的人才支持。积极整合高校、科研院所和企业的现有环保人才，培育和引进国内外高素质人才，为环保人才创造良好的发展和创新氛围。

5、用科技创新提升产业水平

综合环境需求的整体外包，用综合环境服务业模式创新带动产业升级。形成环境服务外包产业基地，并逐渐由总部基地向外扩展，带动周边区域的发展。

支持技术创新，增强企业和科研机构科技创新能力，围绕环保服务业发展重点，扶持技术创新与科技成果向实际生产力的转化。鼓励企业通过购买、合作等多种形式引进先进技术，在消化吸收和创新的基础上，形成具有自主知识产权的核心技术和主导产品。

鼓励业态创新，形成能够满足更高环保需求的综合性现代环保服务业。鼓励环境咨询服务企业向集成服务商转型。鼓励环境工程公司提供系统环境解决方案。鼓励设备和装备企业提供综合服务。鼓励投资企业提供环境系统服务。鼓励企业间以联盟形态提供环境咨询、环境工程、环境投资、环境装备集成的整体服务。

积极发展环境治理设施的社会化、专业化、标准化、规模化的运营服务。通过环保职能范围之内的手段积极促进环境污染主体与专业环境服务主体的分离。建立环境污染治理设施社会化运营管理制度，依法促进污染主体治污责任的专业化服务，形成专业企业的系统服务外包市场。

6、设立促进服务业的专项资金

以政府产业引导性资金为基础，吸引社会资金，建立政策性环境产业创投基金，按照市场运做，政府资金给予贴息。各级政府应从财政资金中设立促进环境服务业发展的专项资金，形成稳定的产业引导性金融支持体系。

按照市场规则运做，将政府资金以贴息或者后补助的形式高效率地用于环境服务产业的扶持计划，促进产业发展。

积极组建政策性环境产业投资基金和环保银行，吸收社保和养老资金，针对环境产业的行业资本沉淀性强的特点，形成有效的产业发展金融支撑体系。

编辑：朱丽娜