【第一现场】麦穗海：污水处理行业PPP模式需思考的三个问题与误区

9月11日，在E20环境平台主办的“2015(第七届）上海水业热点论坛”上，上海城投水务（集团）有限公司副总经理、上海城投污水处理有限公司董事长麦穗海表示，PPP模式的出现，一方面可以减轻政府财政压力，另一方面社会资本的参与可以提高投资的效率，在我国有着非常广阔的发展前景。在污水处理行业，引入PPP模式有支持政府发展城市污水处理事业、减缓政府财政压力、改善经营体制、提高管理水平、推动城市污水处理基础设施的升级等优势，但也有一些问题及误区需要注意。

（以下为现场发言内容整理，未经发言者确认）

PPP模式的前世今生

英国政府在20世纪末提出PPP的概念，1997年在交通、卫生、教育、环保、社会福利等方面推广了PPP项目。1998年法国修建世界杯体育馆运用了PPP模式。2005年北京四号线采用了PPP模式，2008年奥运会主场馆鸟巢同样采用了PPP的模式。

公共基础设施的建设周期长、投资大，目前仅靠政府部门的独资承担公共基础设施建设已经无法适应我们时代发展的需求，PPP模式的出现，一方面可以减轻政府财政压力，另一方面社会资本的参与可以提高投资的效率，引进先进技术和管理经验，在我国有着非常广阔的发展前景。

将市场机制引入基础设施的投融资领域，有利于转换政府职能，提高监管水平。促进投资主体的多元化，减缓政府的财政负担。PPP模式中，项目方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用，有利于在风险合理分配基础上实现最佳的经济效益和资金的价值，还可利于引入专业公司先进的技术和管理经验，提升项目水平。

污水处理行业的现状与发展

截至2014年底，全国市、县累计建成污水处理厂3717座，污水处理能力1.57亿立方米/日，较2013年新增约800万立方米/日。

在2014年，全国城镇污水处理厂累计处理污水480.6亿立方米，比2013年增长8.1%。

按照“十二五”规划，到2015年我国污水日处理能力将达到2.08亿立方米，污水处理率将增长到85%左右。污水处理厂的建设投运伴随产生大量的污泥，以含水率80％计，全国年污泥总产生量很快将突破4000万吨，预计到2020年污泥产量将突破6000万吨。

在上海市，到2014年底，全市共有城镇污水处理厂53座，总处理规模为787.7万立方米/日，全年平均实际污水处理量570.26万立方米/日，全市城镇污水处理率89.8%。

2014年，全市城镇污水处理厂污泥产生量共计108.64万吨，日均产生干基污泥约809吨。污泥简单脱水约占18%，深度脱水约占74%，干化焚烧约占7%，好氧发酵约占1%。

 "十三五"，上海市污水处理行业的发展，主要任务是实现污水厂提标和污水处理处置能力提升，全面落实中心城区污水处理厂提标改造工程、新建泰和污水厂和虹桥污水处理厂、着力推进郊区污水处理厂建设和提标改造。二是完善重点地区管网配套，集建区污水实现全收集、全处理。三是污水处理厂污泥集中处理，实现泥水同步治理。四是推进初期雨水治理工程。

近几年水体污染问题日益突出，国内大力发展污水处理事业，污水处理行业处于快速成长期，污水处理率正在稳步提高、污水和污泥处理量快速增长、产能迅速扩张。因此，对于国内污水处理行业，投资和建设仍然重要。在污水处理厂的投融资和工程建设，以及建成后的运营和维护方面，应该继续引入BOT、TOT、服务外包、运营维护外包或租赁等多种PPP模式，让社会资本和专业公司参与到污水处理厂的投融资、建设、运营、维护和管理全过程，提高污水处理量和处理水平。

污水处理行业PPP模式思考

我们污水处理行业，本身有它的一些经济特征，一是自然垄断性，行业中存在一个企业拥有一套污水处理系统时即可达到最优的情况。二是高度区域性，我国已经形成以城市为中心的污水处理系统，在各自区域内具有高度区域性。三是服务公益性，不仅要求价值合理，而且要保质保量的向社会提供服务，有利于提高社会总体福利水平和社会总体经济效率。

PPP模式在污水处理行业应用有一定可行性。其一，我国政府先后颁布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、《市政公用事业特许经营管理办法》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件，这些政策为污水处理行业引入PPP模式提供了有利的支持。其二，由于污水处理行业注重体现社会效益，不是盈利性较强的行业。因此政府提供了一定的财政补贴和优惠政策扶持，以保证污水处理行业的项目在PPP模式下可以以较低的收费实现运营，并能获取相关利润。其三，社会资本具有投资污水处理行业的意愿和投资实力。社会资本拥有良好的激励约束机制，适用于市场经济运转，可以自觉根据市场信号开展投资活动。综上，PPP模式在污水处理行业应用有一定的可行性。

污水处理行业引入PPP模式有如下优势：会支持政府发展城市污水处理事业；减缓政府财政压力；改善经营体制、提高管理水平；推动城市污水处理基础设施的升级；社会资本在资金使用上更有效率。

国内污水处理行业PPP现状。目前，对于已有的污水处理厂，如果可以正常运营，一般可以采用服务外包、运营和维护外包或租赁；对于新建污水处理厂，可以采用BOT和TOT模式，减缓政府部门的财政负担，改善管理体制和方式，提高运营效率；对于已有的污水处理厂改扩建，可以采用LBO、BBO等模式进行。2014年11月30日，财政部对外公布了30个PPP示范项目，其中污水处理项目9个。

污水处理行业PPP项目存在的三个问题和误区

有那么多的资本涌入了污水处理行业，这说明这个行业正日益成为投资的热点。风起云涌，方兴未艾，虽然热点在膨胀，但我们需要冷静地思考：我们航行中有没有暗礁？发展中有没有瓶颈？我认为，现在污水处理行业PPP要做的话，容易碰到的一些问题或者误区。

第一，污水的项目或者是污泥要上项目，没钱怎么办？上PPP，好像是很简单的一句话。在各地政府里面，所以人都认为，没钱就PPP去。实际上看看我们走过的历程。从一开始政府的借贷、担保的借贷，到各类的融资公司，包括城投公司的成立，到现在我们背上了很大的地方巨额债务，这些无不是借钱、借款，有没有人想过还贷？社会资本的加入，首先要问的是什么？你这个钱怎么还贷。首先问，我这个资金投下去，怎么能保证还贷？这是他很关心的问题，比还贷收益的好坏更要紧。所以我们做PPP，包括PPP政策的出台，并不是因为我们没钱去借，借得到钱就是PPP。我们首先应该想到的是如何考察政府项目的还贷能力，你有没有还贷的能力，靠什么机制来还贷？想想也还简单，如果你没有潜在的还贷能力，谁借给你钱？并不是我们一搞项目，没有钱就想到PPP。PPP要做，首先要考察的是你政府的还贷能力，做这个项目的还贷机制。所以第一个误区，并不是说我没有钱，我要上项目就是PPP，这是一个综合的考量。

第二，有了社会资本进入PPP项目，是不是就什么都能做了？没有钱，没有基本的资金，当然事情干不成。但你说有了这个钱你什么都能做，飞机、大炮、原子弹都可以做吗？不一定。应该说没钱，巧妇难为无米之炊。但是给你钱，你靠什么建设、靠什么运营？包括我们日常的吃穿用，靠的是专业公司为你提供服务，你才可以享受到那么多的利益。所以，精明的有钱人、精明的资金，一定会用最精明的人来做事，也就是用专业公司来做事情，把事情做成。

现在污泥处理进行的快速发展，包括还有很多新技术，这些新的技术怎么去用？光是靠一个低廉的价格做？有了技术怎么做？污泥工程总是在低的水平上做怎么能够完成？所以，怎么能把我们的工程做到极致化？需要有设计的极致化、建设的极致化和运行的极致化，专业的极致化、专业的公司来把这个项目做好，真正做到工程有成就，才能使我们的环境在低能耗下很好的运行，也就是说我们的资本一定要和我们的专业相结合。

第三，有了PPP模式，项目是否可以完全交给市场自由操作？我认为，千做万做，赔本生意不做，即使是一时的赔本，但总要千方百计的赚回来。于是在以前的一些项目中，就有了低价中标、高价签证，还有一些不讲道理的，资本进来之后我说这个钱给你你就做，做得下来做不下来你都要做。这样的情况下，也有一些在运行中出现了“破坏性的维护保养”，等等这些，我觉得都不是持久的、能持续运行的、持续发展的模式。如果没有规划的导向，企业要建什么设施、建多大规模？企业的费用哪里来？企业的动力哪里来？这需要有政府的监管平台来做这件事。

对污水处理行业PPP项目的四点建议

要重视资本与资本市场的对接。资本和资本市场的对接，要以低成本的融资做好这些事情，特别是发展中需要更多的社会资本来做这样的事情。然后专业的资本公司对资本效益的明显、严格的监管，也是我们能够取得资本发挥最大效益。

要重视专业公司与专业市场的对接。我们有新的技术，要稳定、低能耗的运行，这些靠什么？靠专业公司、专业设计，专业建设和专业的运行，资本和我们专业公司的结合，专业发挥得到极致化。

要重视企业与政府监管平台的对接。这里面的“监”和“管”，“管”包括一些规划，“监”要监督这个企业的利益，特别是社会的效益，这样可以把社会和谐达到极致化。如果这些可以做，我觉得才能把这个行当的水平提得更高，能够把工作做得更好。

此外，还要进一步完善PPP模式的相关法律法规，规章制度，保证公众知情权、加强信息公布，建立公众参与与监督管理制度，建立绩效评价制度，用绩效考核和激励机制调动企业积极性，提高效率降低成本。

我相信，做到这些，我们污水污泥处理行业一定会在健康、良性循环的当中达到良性的发展水平，得到持续的存活、发展。

【现场提问】

提问：上海水务市场机制如何考虑？

麦穗海：现在上海的污水处理厂有50多个，有一个发展和起伏的过程。对郊区的污水处理厂，在这之前已经开始了PPP模式的尝试，以前叫BOT等等，实际上就是PPP的模式。市区的这些厂，因为发展得比较早，到后面速度就会慢下来，或者说标准没有进一步的提高。这样的状况下，要一下子上去，政策的配套方面可能一时跟不上。现在政府的想法，尽可能把这件事赶快的做成，这是他的第一个想法。做成之后，后面的PPP照样可以做，做完再进行后面TOT等，分阶段，根据发展不同需求来做这件事的。

温馨提醒：

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编辑：李艳茹