薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情

一个过长的开场白

首先感谢君合律所刘世坚律师组织的本次立法研讨会，这是我多年来经历过的最高水平、而且集合发改委财政部两方主管领导和亲密专家和炮手们都在一起的难得的内部沙龙，在发改委财政部就PPP的热爱愈演愈烈的现在，实属难得。前面发言的专家们的炮火已经很热烈的，而其实说到放炮，大家放炮的目的都是为了使中国的PPP能够健康的走得长远，以终为始，而我也相信做好中国的PPP，确实需要部委从各自优势出发精诚合作，这个会在后续的报告中阐述。

刘世坚律师主持会议

第二呢，这次各位专家的发言最难得的是，都是对PPP顶层结构上思考的干货硬货，这个特别重要。国庆节期间，我认真浏览了近期公号上的绝大部分PPP的文章，有个印象，首先是互相转载的多，这个可以淘汰90%的微信文章不用再看，余下的原创文章，又有一大半都是简单归纳政府文件然后就跟着叫嚷“好好好”的MP文章，不能提出有效的批评和建议（或者至少有发掘出其之所以有突破的内在逻辑的表扬也好啊），这种软文实在浪费宝贵流量。剩下的文章，大部分又是琐碎的细节类文章多，对PPP的顶层思考类的文章少，实在不解渴。这就是应了王守清老师在前面发言中说的，靠看微信学习太浅无法有深度建树的问题。

第三，本次立法研讨会前面几位专家的发言，都是从自身的专业和经验出发，为我们提供了一场在PPP顶层设计上的思想盛宴。有于安老师从法律角度的顶层思考，有王守清老师多年项目管理理论研究和结合早期实践的深度研究，也有曹富国老师从财政角度多年研究的思想等等。而我对PPP思考的出发点，也和我的专业和工作经历有关。我94年到2002年负责世行亚行外国政府贷款类国际金融组织基础设施投资的项目操作（那时候经历了招标投标法和政府采购法的二法天下，也有很多感悟），对发改委财政部之间的分工合作、政策性资金的使用和基础设施建设中公建公营模式存在的问题比较了解，2002年以后全面转到PPP咨询行业，一直到2014年来到E20研究院。而E20研究院前身，由当时的环境系主任陈吉宁兼任第一届主任的清华大学水业政策研究中心，恰恰是中国最早研究公共服务体制改革、价格机制、特许经营和环保产业的机构，傅涛博士当年也经常与发改委和建设部探讨公共服务顶层结构改革问题，比如价格和特许经营。所以，从PPP的实操、基础设施的建设、政策性资金的使用、部委的关系到现在的公共服务和环保产业研究，都成为我个人看待PPP的视角。

第四呢，作为立法讨论，有一个要注意的事情，就是专家自身的价值取向。在我的身份转换中，能够深刻的感受到，屁股决定脑袋这个基本逻辑，所在单位利益会多多少少影响各位专家们在PPP研究方面的价值观和取向，而这一点，在组织立法和政策制定的讨论会议时，是要对此有充分安排的。举个例子，咨询公司从利益取向上很难支持项目协议文本公开，但从大局上文本公开依然有利于我们PPP水平的提高，所以，当我到E20以后，为了我们旗下三百多家市政环保企业的共同利益（这也是屁股转换了位置），我们一直在积极推动文本公开的工作，并且在环保部的课题借助济邦公司的配合公布了一部分南宁那考河的合同文本，在当时的历史背景下对河道治理的PPP文本有了一些推动。再比如，我们可以关注到证券公司行研对PPP的解读总是那么乐观，而问问广发的李茂年先生，就知道金融机构其实还是十分谨慎，这些，也是因为前者是在服务于二级市场的短期波段而后者是真的要为二十多年投资如何收回负责。那么，各位来自不同市场主体的专家们参与PPP立法的讨论，除了院校的相对中立，其他各方还是应该尽力提醒自己减少不利于PPP基本目标的本位主义，并且也通过互相制约达到真正为PPP健康发展出谋划策，起到积极作用。

第五呢，说说我自己看PPP行业的几个角度，一个是要看国外更要务实看国情可实施能推进，这一点，我特别同意刚才发改委那位学者型司长的发言，第二个，就是研究PPP需要分类分类再分类。对于不同类型的PPP，内在逻辑不同，很多要素关注点就不同，简单大一统去作规定就很难保证效果。比如王守清老师刚才提到的特许经营权作价的问题，应用到燃气等特许经营项目需要结合价格机制一起讨论，而应用到政府购买服务模式的污水厂、垃圾厂这类“特许经营”项目，则根本就是左兜掏右兜，还徒然增加了税负。第三，在分类的基础上，要知道也没有绝对的分界线，很多分类或者定性在某些要素极端化后导致核心逻辑发生异化，比如说按说综合管廊是个特许经营项目，主要分析的逻辑在其经营性上，但在我们某些城市，根本缺乏支撑其收取入廊费的基本条件或者缺乏配套机制，最后还是通过地方政府担保（当可行性缺口补助占比极高的时候）来实施项目，这时候，这个项目的核心逻辑，已经从特许经营变成了类似PFI的性质。

前言太长了，给各位道歉，言回正传，到了我就ppp立法建议的思考部分：

一：温故知新看脉络：中国特色PPP的三大关系 

1、PPP只有三阶段

在我个人看来，虽然金永祥先生的PPP五阶段更细致，但从突出核心逻辑来讲，我认为PPP就只有三阶段。发改委确实是PPP的最早的引路人，他的前身计委启动的几个最早的PPP试点项目打开了中国PPP运动的大门。随后真正发扬光大的却是建设部（其实就是城建司，这个其实是在中国影响资产最大而由此最繁忙的主管司——建国以来几千万亿的地方市政基础设施资产的沉淀）。其实虽然有这样那样的问题，从总体发展局面、秩序状况和对产业培育和公共服务效率的提升成果来看，建设部2003年启动的特许经营取得的成绩是可圈可点的，形成了规模，促进了产业发展，提高了公共服务效率，然而其积累的很多财富到现在还没有很好的挖掘。而与之相比，现在的PPP在成熟度、实现公共服务效率提升和产业升级等方面离所设定期望的距离，都与前辈尚有距离，理想很美好现实很骨感，由财政部挑头而发改委随后跟进的PPP2.0，曾经在早期出现有点蔑视PPP1.0版本的情况，还由于骄傲而强迫改造本已相对成熟和很适合操作的特许经营项目，闹了些笑话，里面的浮躁情绪值得反思。到现在为止，在污水厂和垃圾厂的单体BOT模式上，我曾经参加过的项目评审，在增加的一些程序中，除了可承受力评价我觉得有意义以外，PPP2.0的其他方面的积极意义并不明显，相反，由于现在项目太多了，某些这样的成熟特许经营模式的项目做得反而质量下降了(即便是名牌咨询公司的项目)，这也是相当的吊诡。

2、来宾电厂显端倪

为什么我喜欢分为三阶段看PPP的中国历程，除了分析建设部的功劳以外，还有一个原因，就是来宾电厂给我的思考。这个在第一阶段被推崇为第一典范的项目，并不能像第二阶段的特许经营，为我们带来北控首创光大锦江这样的龙头上市公司和我们E20称之为环境产业A方阵的一批成熟企业。对这个现象的思考引发，形成了我看待中国特色PPP的三大关系视角，而这个就是体现我前言中所说的PPP研究和推进要尊重国情的含义。

这三大关系，就是央地关系、部委关系和公私关系（所有制关系）。成功的电厂BOT模式并未得到广泛复制，是因为当年老电力部统筹逐步形成的五大电力集团分割了市场。这里面有好几层可以分析的：首先，这类有关全国统筹布局需求的市场，一般都有中央部委及其下属公司高度控制，最终这些公司转换为中央企业，而这些企业的实力强大，民营资本很难与之匹敌（甚至部委就根本没有讨论过开放给社会资本的问题），即便市场化也最多是推进一些混合所有制改革而已。类似的还有通信和铁路等。那么，其实供电、通信、铁路这些也属于公共服务（比如在香港他们是被一个机构同时和威立雅的垃圾处理一起被监管的），却不能广泛发展PPP和形成以社会资本为龙头的产业格局。与之对应的是，地方国有企业（投融资平台和专营公司）分散而弱小，在建设部特许经营条例颁布后被摧枯拉朽地为社会资本巨无霸们所分割蚕食。

所以，从这个分析里，可以看到央地关系的身影，也可以看到所有制关系的影响。对比西方PPP的发展，不需要面对这么巨型的中央企业，有些国家（不过日本和我们类似）没有那么分散的地方国有企业，或者这些企业的政企不分情况也有很大不同，这些都会影响PPP在中国的演进模式。

综上所述我们可以看到，我们的PPP出生在我们这个土壤上，最终就会演变成集中在地方政府财权事权范围内的PPP，那么，这里还有些深层原因，可以在央地关系中找到。

3、三大关系定终身

3.1 央地关系

央地关系的核心，就是央地的财权事权的分配。那么其背后，是我们中央政府和地方政府的关系，与西方的各州县高度自治的治理模式比，我们的地方政府更像没成年的儿子，缺乏独立性，需要中央政府为其承担无限责任，对应的中央政府对地方政府也有很大的控制力，这两个特点显著影响了我们的PPP的演进（我本人坚信中央集权管理模式的国情合理性和“道路自信”，此处不再细表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融资冲动（融资冲动的由来当然是儿子为了满足老爹的考核标准而得到升迁），而PPP2.0，就是由此为了替换投融资平台而来。其次，中央政府有救助地方政府免于破产的责任，而PPP后，破产的主体变成了社会资本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情况恐怕又没有那么简单，因为现在的PPP，最终拖累的是银行，那么，国有制的属性和安定团结的因素，我们的银行也是要中央政府救的。

这些问题，都会导致我们在借鉴PPP的西方经验时简单照搬，如果不充分考虑地方政府行为逻辑，就会容易犯当年“王明的教条主义”错误，比如英伦范的PFI。细想下，现在有些人批评的PFI类的PPP项目有拉长BT化和PPP的庞氏融资风险，不正是地方政府本质上并没有充分地从提升公共服务的需求出发而带来的吗？不正是由于地方政府尚未成年的人格属性所带来的吗？所以，要引进PFI是可以的，但要针对我们地方政府的情况，中央政府要为其进行特别的设计，手把手地带着地方政府，尽力约束其导向公共服务，而不是让他们将其只作为融资工具。那么，这也是我们在立法中要进行思考的。当然，由于收归中央的财政收入达到50%强而导致地方依赖土地财政，我们未来的财税体制改革，和中央地方财权事权分配肯定还得做调整，否则，PPP的稳定支付来源依然很难设计，土地财政的脉冲性特征，和长周期的PPP也无法做很好的匹配。这个巨大的难题，我想还是要请财税专家结合在一起思考设计了，这也是PPP的推进中财政部责任重大的原因之一。

3.2 所有制关系

所有制关系当然也是非常重要的考虑视角，由于金融系统的国有制为主，以及他们业务能力的某些短板和价值取向的偏好（为了避免被拍，我说的朦胧些），自然会形成国有的社会资本的融资优势（尤其是央企），那么，即便我们的社会资本选择程序公平公开（实际上也很难避免价值取向型的偏爱），在中国的PPP还是会出现国进民退的趋势和争议，而这个，是非暂时不讨论，在政策设计时，就应该有所预计。

考虑所有制关系的另一个产出是，我们必须尊重，在几十年的公建公营中，已经有大量专营国有公司存在的事实，他们其中一部分已经不是简单的投融资平台，一二线城市中，他们部分公司的能力，甚至高于社会资本，所以，这就带来对今天财政部文件（财金2016-90号文）的争议，强制PPP是否真的在提高所有城市的公共服务效率？我们是否思考了这些E20称之为B方阵的专营公司的前途呢？是不是他们通过与政府划清政企边界就可以提高效率而由此好于PPP呢？是不是应该让他们与社会资本并存才更有利于鲶鱼模式提高效率呢？（这又是一篇大文章，以后慢慢写吧。）

3.3 部委关系

部委关系的视角当然也是很重要的，比如发改委和财政部如何分工合作的问题，比如与行业部门如何加强合作的问题。这些，都在影响我们PPP2.0的局面。所以建设部是十分幸福的，当年他们独自推进特许经营，竟然没有任何一个其他部委来折腾他，这也许也是特许经营相对稳定完善的原因之一吧。当然，我们现在有人担心PPP项目落地太快太多太急，一下就成了PPP规模世界第一，除了部委分别大力推动外，另一个原因是在中国的PPP，在经济下滑周期中还要承担拉动GDP的责任，这些，和于安老师所强调的PPP要提升公共服务效率的内核又有啥关系呢？

所以，当PPP2.0来到中国，它需要承担地方债务控制的责任（当然也在推进中随着信息公开系统的建设，加强了地方政府融资行为的透明度，这个在中国政府分级治理模式上是有进步的），需要承担拉动GDP的责任，还需要用规模见成绩，“PPP2.0这个宝宝说，别怪我不够完美，我要承担与我的年纪不相称的压力呀！”由此，我非常体谅发改委和财政部在推进PPP中的勇气、难度和苦衷！

而我们各位专家的愿望，我们的各种放炮，我们的PPP立法想要去做到的，就是在这样的国情下，如何让这个一下子长成世界第一的PPP2.0的虚胖宝宝能够更健康的成长。后面的文章中，还会就优化中国特色PPP的具体建议逐步展开，未完待续。

编辑：叶馨