王强：从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计

所谓公共服务，就是让全社会每一个普通老百姓用得上和用得起。阿大的葱油饼虽然不是严格意义上的公共产品，但是确实有公共服务的影子。尽管粮食不能算是公共产品，但是遭遇粮食危机，就是需要国家和政府直接干预的公共大案子。公共产品和服务让每个老百姓都能用得上，那么产品和服务的量就要足够多;用得起，就是产品和服务的价格就不会高，甚至是免费。这样一来，公共服务行业就不会有大量的市场企业参与，即使企业愿意提供产品和服务，这个企业只能微利。所以，公共服务最好是政府提供，或者政府直属企业提供，由于是以公共服务保障为目的，这样的企业往往是亏损经营的，主营业务亏损需要其他盈利业务补偿，这样企业才能运转下去。不过，政府直接提供公共产品有一个问题就是能力有限，质和量不能同时兼得。也就是说，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服务，这样的公共服务包括国防、救灾、基本医疗和基本教育，并且一视同仁，即使是罪犯也要一样对待。前一段美国一所监狱发生了件真实故事，一个死刑犯临刑前享用了最后的晚餐，没想到监狱方面不知道他有心脏病史，让他喝了一瓶红酒，罪犯心脏病发作提前半个小时离开了人世，最后家属上告监狱并最终获赔150万美金，因为监狱没有维护好罪犯最后半个小时的珍贵的生命权。所以，一个最基本和普遍的公共服务要企业来提供是没有道理的，这也是政府存在的理由，PPP涉足到这些领域也是荒谬的，生搬硬套只能是遗患无穷。

在此基础往上推演，不同的公共产品就会有不同的供给和消费方式。这里要引出公共产品经济学的两个基本概念，竞争性或非竞争性，排他性和非排他性。乍一看，这两个概念很抽象，很难理解。但是从供给和使用两个维度去解释，就会一目了然。首先是排他性和非排他性需要从供给角度理解。非排他性就是指供给方(政府或企业)对全体社会成员无条件地供给公共产品，最直接的表现就是免费提供。这样排他性就是有条件提供，直接的表现就是供给方收取了费用以后才能提供。其次从使用的角度理解竞争性和非竞争性。非竞争性是指人们可以共同使用同一个公共产品，无论需要花钱与否，而无需排队。竞争性是指，即使花了钱，由于公共产品少，人们也不能同时享用同一公共产品，使用的时候会发生拥挤，或者需要排队，一个一个来。将供给和使用两个维度按照(非)排他与(非)竞争进行矩阵式排列，就会得出四类公共产品。如下见公共服务矩阵。

第一类就是上述提到的，政府提供的免费的、普遍的和最基本的公共服务，政府必须保障，公众除了正常纳税以外，无需支付额外的费用。所以，这部分公共服务的特点是不竞争和不排他，政府要无条件保障。由于能纳入此部分公共服务的品种很少，这类服务只能通过政府财政负担，或通过发债和上级政府拨款解决。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牵强，为做而做，并且只能提供一小部分，大部分还是需要政府自己解决。如果这部分服务政府还无能为力供应，那么公众对本届政府就会报以不信任了。

第二类是非排他但是竞争性类公共服务，这部分在经济学上也被称为公共池塘类公共服务。政府免费向全体公众提供，但是公众在免费享用的同时，就会面临拥挤问题，这正如城市道路和城市绿地公园，如果政府不通过另外收取牌照费，政府修再多的马路也不能最终解决拥堵问题，但是政府也不可以在马路上设收费站，否则会遭到人们的诟病。由于是免费的，人们对这一类公共服务的需求特别大，因为人人都希望家门口有一个美丽的池塘，但是没有人愿意为这个公共资源单独付费。由于需求特别巨大，政府的当期财力往往跟不上广大人民日益增长的需要，在中国就诞生了“城投模式”来解决这部分服务的投资和融资问题。虽然表面上由国有的地方城投公司提供，但是在本质上还是代表政府行使公共义务。43号文以来，地方城投公司被要求剥离政府融资功能，甚至是被要求清算关闭或与政府债务甄别隔离，代之以PPP模式。然而各地对基础设施和公共服务欠账太多，再加上快速城镇化，这方面的需求就特别巨大，PPP只能解决一小部分问题，大部分还是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一条10公里的城市道路，但是这要在封闭的环境下才能有效，如果该条道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新谈判。在这样的情况下，政府也不会容忍社会资本，最后借助城投公司是最好的解决办法。上海在本世纪初开展的一些著名的PPP项目几乎都出现过这样或那样的问题，最后好几个都不得不由国有投资公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘类服务可以通过PPP模式或城投公司来解决融资问题，是政府购买服务的范畴。

第三类就是排他但非竞争性公共服务，在经济学上被称为俱乐部产品。所谓俱乐部产品，就是指只有进入俱乐部的会员才能有资格享受到俱乐部提供的产品和服务。那么如何进入俱乐部，通常的情况下就是付费，不付费就不得入，就会排他。进入俱乐部以后，享用特定的产品和服务，往往还需要另外收费，但会员付费以后，即使有再多的会员要求，俱乐部都要尽力满足。反推到公共服务，就如同水、电、煤气、电信和有线电视等。人们需要付费以后才能享受到这种公共事业类服务。并且，人们付费以后需要同时享用到这样的服务，这就是非竞争性原则，不能因为用户多而停止供应，还要使服务质量保持在较高的水准。俱乐部产品与公共池塘类产品相比，除了不竞争、不拥挤以外，最大的区别就是俱乐部产品是用户购买，公共池塘类产品就是政府购买;俱乐部产品是公众消费者与供应者发生结算关系，公共池塘类产品是政府与供应者发生结算关系。供应者可以是政府的一部分，如事业单位，但是事业单位提供此类服务的能力非常有限，无论是质还是量都不能满足要求，所以往往需要企业来提供，不管是PPP中的社会资本，国有专业企业还是地方城投公司。俱乐部产品的服务、购买和结算主体是用户和企业，政府只是受用户和企业共同委托承担两者利益的调节者(Regulator)的作用，而我们所认识的监管或管制(Regulation)实际上是调节的一部分。政府通过一种叫特许经营的制度来调节或监管。如果用户和企业能够把价格谈妥，就根本不需要政府干预，但是实际上这很难办到，用户和企业的价格期望总会有差距，这个差距要么通过财政补，要么通过政策补，无论哪种补贴都不应该成为企业特许经营者收入的主体。特许经营是俱乐部类公共服务的有效模式。需要强调的是，虽然是用户支付，但是政府对此类服务还要监管、管制，以调节双方利益。其中最核心的是定价，政府是价格的裁判员。有了公正的定价，企业才能不断拓展边界、提高质量。

编辑：赵凡