【征文】PPP项目专项债：有限追索融资+项目建设期融资利器

时间：2017-05-08 11:32

来源：中国水网

作者：张继峰

4、发行项目收益债，主体信用等级达到AA+及以上的发行主体申请发债的，“可不设置差额补偿机制，但应明确项目建设期利息偿付资金来源，并提供相应法律文件。”这一点是比项目收益债还要优惠的条件。项目收益债必须设置差额补偿机制。

5、鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券。这一点与专项债中的“绿色债券”一致。

6、发行人可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，债券存续期不得超过PPP项目合作期限。

上述6点专项债的优势，除了第4点之外，其余5点在2015年的6个专项债或多或少都有提及，尤其是国家和发改委重点支持的“绿色债券”，是专项债的“集大成者”(见《绿色债券发行指引》(发改办财金[2015]3504号))。但第4点是PPP项目专项债的创新之处，是连“绿色债券”都没有的优势。

三、PPP项目专项债的完善空间

《指引》第二条“发行条件”第(二)款规定：“以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，原则上应符合我委印发的《项目收益债券管理暂行办法》的要求。”但是，《项目收益债券管理暂行办法》第十八条“项目收入的认定”规定：“债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。”也就是说，政府付费(项目公司全部收入来源于政府支付)的项目，以及可行性缺口补助中政府财政补助比例超过项目公司总收入50%的项目，是无法发行项目收益债，也无法发行PPP项目专项债的。

财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示，截至2016年年底，按照三种回报机制统计，使用者付费项目4,687 个，投资 4.60 万亿元，分别占入库项目总数和总投资的 42%和 34%;政府付费项目 3,591 个，投资 3.37 万亿元，分别占 32%和 25%;可行性缺口补助项目 2,982 个，投资 5.52 万亿元，分别占 26%和 41%。也就是说，PPP项目中有相当多的项目收入来源于政府付费或缺口补助，按照项目收益债的这项规定，25%的政府付费项目不能发行专项债;41%的缺口补助项目中有相当多的项目也无法发行。

其实，ABS制度中的一项规定，使得ABS已经很好地解决了这一问题。证监会的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》列明了八类不适宜采用资产证券化业务形式、或者不符合资产证券化业务监管要求的基础资产，其中第一条即：“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外。”也就是说，政府作为债务人的基础资产是不能发行ABS的，但PPP模式下政府付费或财政补贴的，可以作为基础资产发行ABS，而且没有“不超过50%”的限制要求。在PPP模式下，基础资产现金流全部来源于政府付费，也可以发行ABS。这与项目收益债“不超过50%”的要求相比，有比较大的进步。

因此，PPP项目专项债未来可以更加完善，可以加上如下条款：“以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，且项目回报方式为政府付费或可行性缺口补助的，可不受《项目收益债券管理暂行办法》第十八条‘债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%’的限制。”这样，PPP项目专项债就“追上”了PPPABS，弥补了项目收益债的这一不足之处。

PPP项目专项债结合了项目收益债和专项债的双重优势，对PPP项目建设期融资具有重要作用。在当前阶段推出PPP项目专项债，其现实意义甚至要大于PPPABS!笔者认为，如果PPP专项债未来再能更加完善，将66%的政府付费和可行性缺口补助项目纳入发债范围，这项金融创新工具对PPP模式的推广、对提高PPP项目落地率和项目可融资性的作用将不可估量!

作者简介

作者：张继峰，国家发改委PPP专家库金融专家，财政部PPP专家库财务专家，四川大学人权法律研究中心特约研究员，北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人。

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