议案十五：关于强化PPP模式评估手段，建立跨部门、多领域、专业型评估机制的建议

时间：2018-03-20 13:48

来源：E20研究院

两会召开之际，针对目前我国环境领域的状况，E20环境平台联合第十三届全国人大代表、安徽科达洁能总裁、江苏科行环保董事长刘怀平、120家环境优秀企业、E20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟四大专业力量，再次筛选出环保产业的20个“痛点”形成20个产业议案——“议20”。本文为议案十五：关于强化PPP项目评估手段，建立跨部门、多领域、专业型评估机制的建议

E20研究院全联环境服务业商会PPP专业委员会联合

倍杰特国际环境技术股份有限公司、北京绿景行科技发展有限公司、北京爱尔斯环保工程有限责任公司、北京安力斯环境科技股份有限公司、东莞市水务投资集团有限公司、广东粤海水务股份有限公司、环能科技股份有限公司、江苏泰源环保科技股份有限公司、麦格理投资顾问(北京)有限公司、南京中科水治理股份有限公司、深圳市铁汉生态环境股份有限公司、陕西华陆化工环保有限公司、深圳维拓环境科技股份有限公司、苏伊士新创建、中车环境科技有限公司、中建水务环保有限公司

议案十五：关于强化PPP项目评估手段，建立跨部门、多领域、专业型评估机制的建议

摘要：我国PPP更加突出运营和绩效，回归公共服务本源，需要强化PPP项目全流程的评估机制，确保PPP项目真正物有所值，最终高质量、高效率落地。

自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来，我国 PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快。但这一过程中，一些地方存在泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题，加大了地方政府隐性债务风险。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行。但目前，我国PPP在项目评估机制上还存在诸多问题，有待解决。

(一) 项目可研论证力度不足

虽然我国已建立了投资项目可研及批复等制度，但部分地方处于融资冲动及政绩考虑，对项目建设的必要性、意义论证把关较松。特别是一些项目在启动PPP项目程序之前，地方政府已和潜在社会资本签订合作框架协议，项目上马本身已是“板上钉钉”，项目可行性研究及立项批复只是走过场。这种情况下，项目可研论证形同虚设，部分项目包括非公共服务领域的内容或者建设的规模、标准与本地财力及公共服务需求不匹配等问题。

(二) PPP“两评”流于形式

目前关于PPP识别的相关政策文件，主要是《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)。两者均为地方财政部门组织，并出具评审意见。其中，物有所值定性评价要求专家打分评价，评分结果在60分(含)以上的，通过定性评价;否则，未通过定性评价。但在实际操作中，基本都是通过。《PPP物有所值评价指引(试行)》只要求了定性评价专家组应包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等，但专家如何选择、任职经历及专业水平等没有明确，地方执行上较为随意。财政承受能力论证中，对于地方财政一般预算支出的预测总体偏乐观，部分领域的PPP项目滥用财政政府性基金预算、以规避一般预算支出“10%”红线，部分PPP项目只测算了本项目而非该地区所有PPP项目的财政支出责任等。因此，目前PPP项目的“物有所值评价”和“财政承受能力论证”的专业性、严肃性和准确性有待提高。

(三) 绩效评估标准及管理办法缺失

目前，大多数PPP项目在实施方案或PPP合同中对项目的绩效标准及实际评估办法论述较为简单，通常为绩效要求的总体表述及附加一个绩效打分评审表。但随着越来越多的PPP项目建设期结束、逐渐步入运营期，绩效考核标准和考核办法的缺失问题将越来越突出，政府难以考核成效、进而难以确定付费金额，社会资本以可能因绩效标准不清晰而难以运营维护，最终影响政府和社会资本之间的合作关系。

为推动PPP规范发展，我们特向财政部、发改委提出如下建议：

(一) 加强PPP项目可研论证

建议对于PPP项目可研，由财政部会同国家发改委，组织住建部、环保部等行业主管部门，研究联合发文制定PPP项目的可行性研究论证办法。办法中强调PPP项目基础设施和公共服务的属性，建设必要性、经济技术指标测算准确性等内容。

(二) 强化PPP两评论证制度

建议财政部及时修订《PPP物有所值评价指引》和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。其中，物有所值评价突出定性评价的专业性;要求新的PPP项目均要进行定量评价，对定量评价中参照项目的选取标准、折现率确认等予以规定，减少地方执行过程中的随意性。对于物有所值外部评审专家的选择方面，除了行业背景之外，还应有专业水平、任职单位性质等方面的要求。财政承受能力论证中，建议明确地方预算支出预测增速的确定主体及基本原则，细化竞争性中立调整、配套投入的测算原则和要求，尤其是有关税费及土地投入等内容。

(三) 要求实施方案和PPP合同中细化绩效考核标准及考核办法

建议财政部在PPP后续政策文件中，明确要求PPP实施方案和PPP合同必须有清晰、可执行的绩效考核标准，并有具体的考核办法及按效付费的制度安排。

(四) 引入第三方评估论证制度

一方面，对于重大的PPP项目，建议在项目前期可研、财政承受论证及实施方案等环节也引入外部专家评审论证，以保证PPP项目的专业性。另一方面，对于绩效评估，建议财政部在相关政策文件中明确鼓励引入专业的第三方参与绩效标准的制定、绩效考核办法的制定及具体的绩效评估实施，并以此作为付费的依据。