改革开放40年与中国生态环境规划发展历程

国家环境保护计划突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，强调不同地区和行业要有针对性地提出各自的环保目标。强调环境容量约束与总量控制，要求“人口密度高和工业集中地区的工业，应当逐步向环境容量大的地区转移。在环境容量许可条件下开采自然资源，继续进行环境容量研究工作。经济区和城市群共同使用的水系应逐步实行污染物总量控制”。注意经济区、城市群和乡镇企业出现的一系列新的环境问题，注重环境管理制度在环境保护计划中的重要作用[7]。“七五”环境保护计划的多数指标已经完成，在经济高速发展，国家对环境保护投资有限的情况下，环境污染在一定程度上得到控制。“七五”环境保护计划的科学性有了显著的提高。第一次形成了一个内容比较丰富、指标比较齐全、方法比较科学的环境保护五年计划。

指标首次纳入上位规划：“八五”(1991—1995年)计划

环境保护十年规划和“八五”计划纲要(以下简称《“八五”计划纲要》)是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，在国家计委的指导下，由国家环境保护局组织各地区和国务院各有关部门编制的。

《“八五”计划纲要》强化“七五”环保计划对总量的控制要求，提出污染防治逐步从浓度控制转变为总量控制，从末端治理到全过程防治;提出工业粉尘排放总量控制目标，对重点工业污染源、流域、海域实行污染物总量控制;注重环境保护与经济和社会协调发展，强化环境管理与科技进步。此期间，工业污染防治和城市环境综合整治成效显著，自然保护区建设取得较大进展。

《“八五”计划纲要》的显著进展在于，把环境保护指标首次纳入了国民经济和社会发展规划中。全国统一的技术大纲，规定了计划编制的主导思想、指标体系、主要内容和主要方法。计划内容中不仅编制了宏观的环境污染物总量控制计划，还编制了环境质量保护的污染物控制计划。主要指标还分解到省、自治区、直辖市和计划单列市。在时间序列上，除有十年规划、五年计划之外,还编制了年度计划并也纳入国家国民经济和社会发展年度计划。编制方法的科学化、计算机化有了较大的进展。初步形成了一个以促进经济与环境持续、协调发展为目的的宏观环境保护目标规划和以污染物排放、治理分配到源为特征的环境质量规划相结合的环境规划体系，环境保护从各个层次纳入国民经济和社会发展规划，这是环境规划进入发展决策的重要标志。

首次经国务院批准：“九五”(1996—2000 年)计划

为贯彻落实《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》(以下简称《决定》)，1996年7月，国务院召开的第四次全国环境保护会议审议通过了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》(以下简称《“九五”计划》)，这是国家环保五年计划第一次经国务院批准实施。

1992年联合国环境与发展大会之后我国率先提出《环境与发展十大对策》和《中国21世纪议程》，要求各级人民政府和有关部门在制定和实施发展战略时，编制环境保护规划，提出了走可持续发展之路的必要性。《“九五”计划》进一步明确了可持续发展战略，并在国民经济和社会发展规划中单列可持续发展环保目标。

《“九五”计划》力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善，并提出“创造条件实施污染物排放总量控制”。《“九五”计划》是贯彻落实《决定》中“一控双达标”(即到2000年底，各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物的排放量控制在国家规定的排放总量指标内，工业污染源要达到国家或地方规定的污染物排放标准，空气和地面水按功能区达到国家规定的环境质量标准。)的重要措施，《“九五”计划》要求重点抓好“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“两控区”(酸雨控制区和二氧化硫污染控制区)、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作(简称“33211”工程)。全国实行污染防治与生态保护并重方针，推出两项重大举措，即《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》，在一定意义上说是对“七五”“八五”等历次环保计划的创新和突破。

在这期间，国家环保局编制的6项国家级环境保护规划获国务院批准实施，还联合计委等13个部门印发中国生物多样性保护行动计划、中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010)两项规划，环境保护呈现部门合作，多部门参与的局面。

指标分解与区域保护取得重大进展：“十五”(2001—2005年)计划

2001年12月，《国家环境保护“十五”计划》(以下简称《“十五”计划》)获国务院批复，要求继续重点抓好“三河、三湖、两控区”、北京、渤海等“九五”期间确定的环境保护重点区域的污染防治工作，抓紧治理三峡库区和南水北调工程沿线的水污染。《“十五”计划》坚持环境保护基本国策走可持续发展战略，以改善环境质量为目标，保障国家环境安全，保护人民身体健康，以流域、区域环境区划为基础，突出分类指导。

首个由国务院印发、重在实施考核的规划：“十一五”(2006—2010年)规划

2005年，中共中央政治局常委会和国务院常务会听取了“十一五”环保工作思路汇报，充分体现了党和国家对环保工作的高度重视，《国家环境保护“十一五”规划》(以下简称《“十一五”规划》)，第一次以国务院印发形式颁布。《“十一五”规划》推进环境保护历史性转变，从传统的GDP增长和总量平衡规划，转向更加注重区域协调发展和空间布局、发展质量的规划。从规划对政府的约束性来看，强调规划的实施和考核，强调刚性约束作用，是《“十一五”规划》的突出特点。

从国民经济规划对环保工作思路的导向性来看，“九五”“十五”及之前的规划强调区域性、行业性，大多分为城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等领域。“十一五”则强调要素导向，水、气、渣等体现要素管理、分类实施。国民经济规划在促进区域协调发展等多个环节提及了环境保护，同时单列了建设资源节约型、环境友好型社会任务篇章，比“十五”人口、资源、环境任务表述的内涵要广。强调要实行强有力的环保措施，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅以经济手段加以落实。

编辑：王媛媛