评王毅司长PPP讲话：入库不保险，条例和正负面清单要来

12月26日，财政部金融司司长王毅在北京大学PPP论坛做发言，他表示不能把PPP做成熨平经济周期的工具，PPP条例会尽快地超前推。针对王毅司长的发言，薛涛评论为以下四点：1，正负面清单来了，绩效考核会跟上，大家将摸索真正的PPP；2，入库不是保险箱，应分析项目运营本质；3，工程进运营退的局面必须扭转；4，纯政府付费空间继续承压。

以下为王毅司长发言内容及E20快评：

保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远

——王毅在12月26日北京大学PPP论坛上的发言

很高兴出席论坛。受财政部副部长刘伟同志委托，对论坛的举办表示热烈的祝贺!北京大学PPP研究中心是部校共建成果，经时任财政部部长肖捷同志和北京大学郝平书记同意，于2017年成立，一年来开展了大量工作，取得了积极成效。借此机会，分享一些对PPP的思考，供各位与会专家和业界朋友参考。

PPP在中国是一个新生事物。四年多时间，从数据看成绩斐然。已入库8000多个项目，计划投资额13万亿，跟90万亿GDP规模相比也不算小。从落地数看，签约项目7万亿，开工建设3万亿，再加上项目库以外的“漏网之鱼”，PPP市场远大于财政部的统计数据。当然，各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔;也有人认为，PPP堆积地方政府隐性债务，简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号，今年以来，中央明确要对地方政府隐性债务问责追责，开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干，值得大家共同思考。

一、从微观层次看，如何实现PPP项目可持续?

PPP项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的，投资项目要求资本金自有，需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕你也没有什么理由反驳了。

干成项目的关键是项目自身要有收益，要有回报。在座各位大多不会干“赔本赚吆喝”的事情。地方政府承受能力有限，项目收益不能完全依赖政府。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%，这个比例高不高不好判断。但要强调的是，如果太多项目靠政府付费，恐怕政府难以承受，最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。

PPP作为投资项目，也有自身的特点，就是长期运营。社会资本不能只搞建设，要负责项目运营，参与政府治理。项目运营不能只管一年两年，要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流，要着眼长远，参与长期可持续回报的项目，不能抱有“干一把就跑”的想法。

如此看来，要真正落实PPP的内涵，即Public Private Partnership，现实中Public很多，Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方，这是政府左手牵右手，不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款，政府和社会资本方都不拿出真金白银来，这是银行对银行，也不是PPP。这些做法都不可持续，兔子尾巴长不了。

E20点评：PPP的规范，在于主体合规、客体合规和程序合规。做真PPP，核心在运营，导向是绩效。在环保领域，“真运营”，既包括a类、b类和d类典型的运营，也包括c类非以量计价的政府付费类项目具有约束性的运营或“准经营”。其中，后者的“真运营”可以分为三个层面。一是运营有难度，即政府自身做不到或者很难达成良好绩效，避免简单维护即为绩效的PPP项目；二是运营强约束，本身具有很强的约束性，其绩效是真实、专业且真正影响付费，避免非专业社会资本也可以随便进入、甚至“劣币逐良币”；三是运营长期性，不是短期达成、而是长期有效，绩效是长期考核的，必须是在十年以上的合作期内均有约束性。

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二、从中观层次看，如何落实好地方政府的主体责任?

PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP项目由市、县级政府决策，地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批，新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何项目“站台”，不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。今后出现不良和风险，仍然要追究责任。

对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来，财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎?12%是不是能干得多一点?这不是爱因斯坦发现的精巧公式，没有人完全说得清楚，只是一个经验数值。但既然有共识，就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议，将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”，目的是做大规模。但做大规模的方法，最简单的是直接提高比例，比如提高到20%。为什么不行，主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途，不少地方社保基金已经有缺口，用社保基金做分母显然不合适，土地出让收入也已经安排了很多项目。因此，要坚持10%的比例，坚持分子、分母都是一般公共预算。

10%是财政承受能力的红线，是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿，扣掉一些不干PPP的发达地区，按10%的比例计算，财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系，财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益，项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。

编辑：程彩云