24家省级“环保类”集团横空出世，偶然or必然？

时间：2020-06-08 09:03

来源：中国水网

作者：徐冰冰

上述问题出现以后，2017年财政部开始出台一系列约束地方融资的文件，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号)等。PPP逐步进入新的规范整顿发展时期。

此轮对于PPP项目的整顿尤其是92号文的发布挫伤了金融机构的信心，民企面临更大的融资压力，很多重度参与PFI类型项目的民营企业在这一阶段受到了“致命性”的打击和损伤。比如典型的东方园林事件。(相关阅读：东方园林PPP领域狂飙后遗症待解资金链紧张多处重大项目停工;城镇污水处理20年：做大的诱惑)。这个信用崩塌的背后，也有PFI项目区别于特许经营项目的运营属性缺乏带来的回款保障相对较弱的本质。

图4(E20研究院数据中心供图)

这从E20研究院数据中心对2016~2019年水环境项目社会资本中标情况的统计分析中也可以明显看出(图4所示)。2017年PPP被规范整顿之后，建筑型央企份额变化不大，而平台型国企在水环境PPP项目中的占比逐渐增大;园林类民企以及偏好投资运营项目的A方阵的占比逐渐下降，前者属于前述的情况，以民营企业为主的企业被迫退出，后者则来自这些企业(国资也占有优势)的战略性退出。

对于东方园林出现的问题，E20研究院执行院长、国家发改委财政部PPP双库专家薛涛曾在接受媒体采访时指出，PPP是重资产经营，如果资金链紧张，很容易出问题。尤其是在扩张速度特别快的情况下，更容易出问题。

薛涛指出，PPP项目可以分为两类，一类是传统的政府特许经营项目，如供水PPP、污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT等;另一类是非运营类的工程类PFI项目，如黑臭水体治理、海绵城市、园林景观等，其基本特征是按可用性付费进行结算，没有按量付费的机制。

“这相当于两种不同的赛道，传统项目是柏油路，PFI是砂石路。传统项目运营属性强，对政府的支付信用约束也更强。如污水处理、垃圾焚烧、环卫项目等，如果一旦不运营，会对城市运转、百姓生活产生重大影响。而园林景观等工程类项目，如果地方政府财政困难，可能会找理由推迟这类项目的支付。”薛涛说。“东方园林的大部分项目都是PFI项目，且扩张速度特别快。同时，东方园林在融资方面优势不够，相当于普通车在PFI的砂石路上高速行驶，当然容易甩尾。”

经历过PPP狂飙期、整顿期，总结PPP(实际上是PFI项目或者捆绑PFI类型的PPP惹的祸)造成的一系列问题之后，地方政府发现，PPP不能承担所有的任务，做大省级平台才会带来地方政府投融资空间。除了市县政府做大其本级平台企业外，PPP中的PFI项目(当然也包括省里筹划的其他投融资模式)从本质上应该由“本地和尚”平台型国有企业来承担，他们有着天然的优势，包括以三峡为代表的中央级别的平台企业和省级平台企业(省级环保集团)。

为什么非得是“本地和尚”来念经呢?这背后的原因还得从我国特色的三大关系：央地关系、部委关系、所有制关系说起，PPP发展中出现的各种问题，都离不开这三大关系的影响。(相关新闻：薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情)

当然，即便PPP有前述的问题，规范后作为一种市场化模式却已经逐渐稳定下来，在财承空间的消耗过程中，以PFI为方式的流域治理和景观项目继续释放，与市县本级平台公司直接承接类似项目，和在南方富裕地区出现的EPCO模式操作类似项目，形成水十条激发下的这类项目的三分天下的局面。这类PFI项目一般体量比较大，建设期需要企业垫资，当需要大规模融资时，PPP项目更有利于国企参与，因为国企相对资金雄厚，承担风险的能力也更强一些，更重要的是中国国情下，金融系统更信任国资企业，这导致国资具有更强的融资能力。

在前面的分析里可以看到，融资压力大、协调政府的能力要求高等因素，使得有不少具有平台属性的国企以带有类似市县级平台公司的色彩进入了PPP领域，只不过受限于市县级平台公司不能作为社会资本参与PPP，省级和中央级平台属性的国企就形成了另外一种投资平台。同时这种模式也可以集成技术、运营等方面为一体，与地方政府接触时在信用、协调能力和融资能力等方面也有比较优势。而民企融资相对较难，造成的项目现金流压力较大，承担的风险也相对较大。因此，PFI类的PPP项目天然地更有利于具有平台属性的公司来做。

反过来，其实从PPP1.0时代到2.0时代，不管是2008年之后地方政府融资平台的发展壮大，还是2014~2017年，建筑型央企加入环保PPP战队，还是当前火热的省级环保集团，国家融资平台的身影一直没有消失过，只不过有时活跃有时安静。省级环保集团的出现从本质上讲，是政府投融资行为的又一次调整，国家平台融资再一次升温的表现。其中，部分项目以PPP为载体，还有其他很多项目，这些省级平台公司也在开发其他模式。

24家省级“环保类”集团深溯源大分类

平台的产生成了行业重点关注的任务，其中，中央级平台企业以三峡和中节能为代表，近年来在长江大保护上表现突出。(相关新闻：从初露端倪到高位引领 818长江大保护的三峡模式; 拿下巫山水环境PPP，三峡中标水务项目总投已逾330亿; 【818】长江大保护任务下，三峡集团的大纵横与大压力; 郭亚丽：长江大保护，三峡集团干什么?怎么干? 中国节能赵友民：积极践行主体平台责任共抓长江大保护)