排污许可条例：你想知道的都在这里！（上）

　　1. 为什么要实施排污许可？

　　2. 排污许可制度的历史沿革？

　　3. 排污许可制度改革的进展？

　　4. 为什么要制定《许可条例》？

　　5. 《许可条例》有哪些主要内容？

　　6. 《许可条例》要求哪些企业办证？

　　7. 排污许可如何与环评制度衔接？

　　8. 排污许可如何与总量控制衔接？

　　9. 排污许可如何与竣工验收衔接？

　　10. 排污许可如何与执法监管衔接？

　　11. 《许可条例》对企业办证的要求？

　　12. 《许可条例》对企业的法律责任？

　　2021年1月29日，李克强总理签署国务院第736号令，公布了《排污许可管理条例》（以下简称《许可条例》），自2021年3月1日起施行。实施排污许可制度，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化生态环境领域改革的一项重要部署，是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是全面落实排污者主体责任，有效控制污染物排放，切实改善生态环境质量的战略举措。

　　随着《许可条例》的发布，排污许可制度有了更详细明确的实施程序、条件和步骤，小伙伴们都在问：哪些企业需要纳入排污许可管理，排污许可制度如何与环评制度相衔接，如何与环保竣工验收制度相衔接，如何与总量控制制度衔接，企业有哪些法律责任，等等。接下来，和小伙伴们对这些关心的问题交流探讨一下，以期抛砖引玉。

　　1. 为什么要实施排污许可？

　　在环境监管制度方面，我国先后建立了环境影响评价、“三同时”竣工验收、排污收费、排污申报、排污许可、总量控制、环境统计等一系列重要制度，对防治污染、保护环境发挥了积极有效的作用。

　　但在环境监管具体实践中，因为出台时间不同、管理部门不同、具体要求不同等，造成以上这些制度之间的衔接性不够，协同性不高，有必要通过排污许可制度对这些制度进行有机整合，做好有效衔接，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

　　实行排污许可制度，给每个排污单位都核发“身份证”——排污许可证，将生态环境主管部门对排污单位提出的有关污染物排放、总量控制、环评、竣工验收、排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求，都落实到排污许可证的内容之中，有利于生态环境监管部门实现以环评为环境准入关口，以排污许可为企业运行守法依据，以执法督察为环境监管兜底的全过程环境管理，助力持续改善生态环境质量，推动高质量发展和经济社会发展全面绿色转型，至关重要。

　　2. 排污许可制度的历史沿革？

　　从上世纪80年代后期开始，一些地方陆续试点实施排污许可制度，先后共有28个省（区、市）出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，总计向约24万家排污单位发放了排污许可证，积累了一些良好的实践和管理经验。

　　党的十八大以来，党中央、国务院将全面推动实施排污许可制度，作为深化生态环境领域改革的一项重要部署。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度；中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污；中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》要求，完善污染物排放许可制，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企事业排放许可制。

　　刚刚由党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，要求“全面实行排污许可制”。

　　2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，标志着我国排污许可制改革进入实施阶段。为落实该实施方案，原环境保护部于2016年12月发布《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），2017年7月28日出台《固定污染源排污许可分类管理名录》（部令45号），2018年1月出台部门规章《排污许可管理办法（试行）》（部令48号），推动排污许可制度改革和排污许可证的核发。

　　为解决在排污许可制度改革工作实践中面临的问题，及时完善排污许可制度，生态环境部对排污许可的管理办法和分类管理名录，分别都作了进一步修改完善，于2019年8月22日发布实施《排污许可管理办法（试行）》（部令第7号），2019年12月20日修订发布《固定污染源排污许可分类管理名录》（部令第11号）。

　　以上这些工作都为国务院制定《许可条例》积累了实践经验，夯实了立法基础。

　　3.排污许可制度改革的进展？

　　近几年来，在生态环境部党组领导下，控制污染物排放许可制实施工作领导小组各成员单位协同推进、全力配合，指导全国各级生态环境部门积极探索推动排污许可制，建成了全国统一的排污许可管理信息平台，实现“同一平台申请核发、同一平台监管执法、同一平台执行公开”，推动生态环境保护粗放式管控转向精细化管控。

　　2020年10月22日，生态环境部黄润秋部长在控制污染物排放许可制实施工作领导小组会议上指出，排污许可制改革重点工作总体顺利，基本完成排污许可制度体系建设，基本实现固定污染源排污许可全覆盖，探索形成一套顶层设计完善、技术支持有力、工作机制高效的经验做法。

　　截至目前，排污许可全覆盖圆满收官。全国各省区市已对384.08万家排污单位开展摸排核实并完成分类处置；对其中273.44万家纳入排污许可管理范围，对其它110.64万家永久关闭、长期停产而基本不排污，或者暂时不排污的排污单位开展核实确认，排污许可制度对改善生态环境质量的作用不断显现。

　　这些工作为国务院制定《许可条例》积累了实践经验，夯实了立法基础。

　　4. 为什么要制定《许可条例》？

　　1995年8月8日起施行的《淮河流域水污染防治暂行条例》，首次将排污许可制度上升为法律制度。2000年3月20日发布实施的《水污染防治法实施细则》，对排污许可制度做出了更为详细的规定，并且对不按照排污许可规定排放污染物的违法行为，明确了处罚措施。2008年修订的《水污染防治法》首次在国家法律层面，提出排污许可制度，并授权由国务院规定排污许可的具体办法和实施步骤。

　　2015年修订的《环境保护法》第45条、2016年修订《大气污染防治法》第19条、2017年修订的《水污染防治法》第20条等，都进一步明确提出实行排污许可管理制度，并且对无证排污和不按照排污许可规定排污的违法行为，明确了严厉的处罚措施。例如，新《环境保护法》中明确规定，对于未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，甚至可以对排污单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以十日以上十五日以下拘留。

　　但总体看，现行法律对排污许可制度的有关规定都比较原则和笼统，对于排污许可证的申领、审批、时效、具体内容、实施步骤和监管要求等，均没有详细规定，排污许可制度的定位，尚未在法律层面理顺，按证监管执法体系尚未建立。

　　国务院专门制定《许可条例》，明确排污许可的具体办法和实施步骤，进一步对排污许可制度的实施，制定出详细的路线图和施工图，同时将近几年在排污许可制度改革中积累的一些好经验上升为法律制度，为进一步全面落实排污者主体责任，有效控制污染物排放，切实改善生态环境质量，提供更为坚实的法律保障。

　　5.《许可条例》有哪些主要内容？

　　《许可条例》明确将排污许可制度，作为固定污染源环境监督管理的核心制度，详细规定了排污许可证的申请材料、申请方式和申请条件，并对颁发排污许可证的范围、条件、内容、有效期限、实施步骤、管理要求等，做出了明确的规定；推动了排污许可制度与环评、“三同时”竣工验收、总量控制和环境统计等制度的全联动，实现了排污许可管理的全覆盖，理顺了关系，精简了程序，提高了效率。

　　《许可条例》明确将排污许可制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的重要依据，要求排污单位做好自行监测、环境管理台账记录以及排污许可证执行报告；还要求排污单位如实在全国排污许可证管理信息平台上公开其污染物排放信息，如污染物排放项目、排放浓度和排放量，以及污染防治设施的建设运行情况、排污许可证执行报告、自行监测数据等，接受社会监督。同时，要求生态环境主管部门以企业实际排放数据为纽带，衔接污染源监测、环保税、环境统计等制度，从根本上解决多套数据的问题，减轻企业负担，提高监管效能。

　　《许可条例》明确对排污单位实行分类管理，根据排污单位污染物的产生量、排放量，以及对环境的影响程度等因素，进行分类管理。对于污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对于污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。具体按照生态环境部于2019年12月20日修订发布的《固定污染源排污许可分类管理名录》（部令第11号）来进行管理。

　　《许可条例》明确规定了排污单位的法律责任，对无证排污、不按许可证排污、排放方式或者排放去向不符合排污许可证规定、排放口位置和数量不符合排污许可证规定、不按照排污许可证规定制定自行监测方案并开展自行监测、不按照排污许可证规定保存自行监测记录、不按照排污许可证规定公开或者不如实公开污染物排放信息等等违法行为的法律责任，都做出了明确规定。

　　《许可条例》要求生态环境主管部门加强事中事后监管，规范排污许可证申请、审批、核发、监管等各个步骤的程序和要求，加强全国排污许可证管理信息平台建设和管理，提高排污许可在线办理水平；将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，对于有多次违法记录的排污单位，增加执法检查的频次；加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本，对违法企业采取按日连续处罚、停产整治或者停业、关闭，甚至可以撤销、注销或者吊销其排污许可证。

　　6.《许可条例》要求

　　哪些企业办证？

　　《许可条例》第2条规定，“实行排污许可管理的排污单位范围、实施步骤和管理类别名录，由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。”

　　现行有效的有关排污单位范围、实施步骤和管理类别名录，是生态环境部于2019年12月20日发布的部令第11号——《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（以下简称《名录（2019年版）》），这是对《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》的修订版。

　　《名录（2019年版）》是根据最新修订的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）中的行业名称和代码，对需要申领排污许可证的排污单位的行业分类进行了调整，并实现了排污许可与环境统计、二污普等工作的衔接。

　　《名录（2019年版）》共包含108个行业类别（涉及国民经济行业分类中49个大类、212个中类、706个小类）和4个通用工序。其中，108个行业类别中的49个大类包括畜牧业、煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业、农副食品加工业、食品制造业、烟草制品业和纺织业等等，其中每一类又包括若干类。例如，畜牧业包括牲畜饲、家禽饲养和其他畜牧业等3类；黑色金属矿采选业包括铁矿采选、锰矿铬矿采选和其他黑色金属矿采选等3类；造纸和纸制品业包括纸浆制造、造纸和纸制品制造等3类，等等。4个通用工序包括锅炉、工业炉窑、表面处理和水处理。

　　《许可条例》第2条还规定，对于“污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理”。《许可条例》第24条规定，对于“污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的排污单位，应当填报排污登记表，不需要申请取得排污许可证。”

　　《名录（2019年版）》对其包含的108个行业类别和4个通用工序实行分类管理，根据污染物产生量、排放量以及对环境的影响程度等因素，分为重点管理、简化管理和登记管理三类。例如，对纸浆制造行业，全部都进行重点管理。对造纸行业，机制纸及纸板制造、手工纸制造的，实行重点管理；有工业废水和废气排放的加工纸制造，实行简化管理；除简化管理外的加工纸制造，实行登记管理。对纸制品制造，没有需要重点管理的，有工业废水或者废气排放的，实行简化管理，其他都进行登记管理。

　　7. 排污许可如何与

　　环评制度衔接？

　　环评是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环评提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。

　　《许可条例》第11条规定，建设项目获得环境影响报告书或者报告表的批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续，重点污染物排放符合环境影响报告书（表）批准文件的要求，是申请颁发排污许可证的重要条件。排污许可有机衔接环评制度，将进一步加强对建设项目全周期的环境监管，实现对固定污染源的全过程管理和多污染物协同控制。

　　原环境保护部于2017年11月15日发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号），其中明确指出，对于可能造成重大环境影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，原则上实行排污许可重点管理；对于可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的建设项目，原则上实行排污许可简化管理。

　　该通知要求，生态环境主管部门要做好建设项目环境影响报告书（表）的审查，结合排污许可证申请与核发技术规范，严格核定建设项目的产污和排污环节、污染防治设施和措施等基本信息；依据国家或地方污染物排放标准、环境质量标准和总量控制要求等管理规定，按照污染源源强核算技术指南、环境影响评价要素导则等技术文件，严格核定排放口数量、位置以及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式、排放去向、自行监测计划等与污染物排放相关的主要内容。

　　该通知还要求，环境影响报告书（表）2015年1月1日（含）后获得批准的建设项目，其环境影响报告书（表）以及审批文件中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证。

　　生态环境主管环保部门要根据《许可条例》的要求，高度重视排污许可制度与环评制度的衔接，推动健全以环评制度为主体的源头预防体系、构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系这两个体系，即环评管准入，许可管运营。

　　在环境影响评价管理中，不断完善管理内容，推动环境影响评价更加科学，严格污染物排放要求；在排污许可管理中，严格按照环境影响报告书（表）以及审批文件要求核发排污许可证，维护环境影响评价的有效性。

　　总之，排污许可与环评制度衔接，在时间节点上，新建污染源必须在产生实际排污行为之前申领排污许可证；在内容要求上，环境影响评价审批文件中与污染物排放相关内容要纳入排污许可证；在环境监管上，对需要开展环境影响后评价的，排污单位排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的主要依据。

编辑：王媛媛