拉动内需背景下推动环境产业发展的建议框架

清华大学水业水业政策研究中心主任  傅涛

一、 背景

随着国际金融危机的压力，中央政府在2008年底同时调整国家财政政策和货币政策，以投资拉动为核心的4万亿计划，对缓解我国目前面临的经济和金融压力有着重要的意义。“国十条”明确了中央政府在最近几年将要加大环境保护领域的投入，包括农村饮用水安全工程、城镇污水、垃圾处理设施建设、重点流域水污染防治、生态环境建设等方面。胡锦涛总书记、李克强副总理、周生贤部长等领导在不同的会议上强调，要大力发展环境产业，并以此带动经济增长，培养新的经济增长点。11月27日，国新办新闻发布会上更是明确了在中央政府4万亿的投资安排中，仅4千亿的政府资金将涌入包括供水、污水、垃圾处理在内的环境保护领域，这对于资金沉淀性强、资本收益低、价格不到位的环境服务业来说，是非常必要的，对于环境产业的发展来说，也带来了新的机遇与挑战。

二、 环境产业发展的现状及主要问题

我国的“环境保护产业”（简称“环保产业”）早期是一个较为狭义的概念，主要指环境治理设备的生产和制造，随着我国环境污染治理设施的不断发展，如污水处理、垃圾处理、脱硫治理等工程的建设，我国“环保产业”的内涵已经扩展形成“环境产业”，即针对污染控制与减排、污染治理等终端治理提供产业与服务，其核心是指环境污染治理的服务以及环保产品生产及相关的技术服务。

2002年以来，虽然我国在环境产业初步建立了以特许经营为核心的市场引入机制，大量的社会企业开始进入环境产业的投资、建设、运营、管理环节，在我国公共服务领域逐步形成了一支初步健全的产业队伍，也形成了一定的产业基础。但是，我国的环境产业的发展现状仍然是一个发育不全的产业，产业分散严重，无论是环保技术的研发、或者是环保设备的制造、或者是环境设施的运营服务，都尚未形成自主品牌。同时，行业发展政策的系统性不足，现有的政策法规层次也不高，例如目前可以确定政府和服务企业关系的特许经营制度仅为部门规章；行业发展需要的技术和服务标准缺位，技术储备不足；行业内的价格体系不健全；行业发展的融资受限等，这些问题都严重影响了环境产业的发展，也阻碍了我国环境污染治理工作的开展。

三、 主要建议

1. 环境产业应成为中央拉动内需的一个重要支持方向

在国际金融危机蔓延全球的今天，中央政府提出以4万亿投资来拉动内需、带动经济发展的决定对缓解我国经济压力具有非常积极的作用，在“国十条”中提到的中央政府将主要支持的领域中，环境产业的发展和推动应当作为中央投资拉动内需的一个重要支持领域，主要原因如下：

（1）随着我国环境污染问题的日益突出，经济发展已然受到影响。发展环境产业、有效解决环境污染问题、提高环境质量对于我国的社会经济发展来说刻不容缓，这不仅是我国社会经济发展的必然需求，同时也是我国特定宏观政策背景下（节能减排、建设两型社会）的必然选择。随着大量污染治理设施工程的建成，环境产业的发展已经初步形成气候，而环境产业发展的好坏将直接影响我国能否顺利实现环境目标，因为环境产业是解决环境问题的一个基本要素。由此而言，环境产业不仅仅是政府应当重点支持的内需，而且是急需。

（2）从环境产业的特性来说，无论是供水和污水处理，还是垃圾处理或大气治理，都是与社会经济、国计民生息息相关的重要公共服务领域，具有很强的外部性。尽管通过市场机制的引入，社会资本也开始进入了环境产业领域，但是无论是政府投资，或者是市场投资，都不会改变地方政府作为环境服务的责任主体这一事实；也就是说，环境消费的支付主体应为政府，政府要承担起发展环境产业的责任。

（3）环境产业是一个以政策为导向的行业，改善环境质量是发展环境产业的根本目的。同时，环境产业是一个与其它产业相互影响和协调的行业，环境产业的健康发展带来的直接影响就是环境质量的改善，对于促进社会经济的良性发展有着重要的意义。

（4）环境产业具有资金沉淀性强、资本收益低、价格体系不到位等特征，无论是环境技术和设备的研发，或者是环境服务的提供，都属于高投入低产出，如果没有政府的支持和带动，要想依靠市场和企业的自发性来发展环境产业是非常艰难的，因此，政府投资的支持是推动该行业发展的重要保障，也是非常必要的。

（5）在我国经济高速发展的同时，带给我们的是沉重而棘手的环境问题和巨大的环境压力，而这也意味着我国对环境产业的发展，包括技术、设备、工程建设、设施运营等方面都有着巨大的需求；同时，在节能减排艰巨任务的要求下，我们也有发展环境产业的巨大需求。通过政府投入的带动，将可以促进并带动产业链的完善以及产业的发展，培养出新的经济增长点，从而带来经济的增长。

（6）我国环境产业的发展现状中存在巨大的产业短板，如污水管网不配套、污染设施运营资金不足、价格体系不能支撑市场回报、信贷成本过高等问题，都严重制约了环境产业的发育。而这些问题都难以完全依靠市场解决，而必须借助政府资金来弥补市场的短板。

2. 通过对重点领域的扶持，有效推动环境产业的发展

环境产业的发展是一项长期的系统工程，需要系统考虑产业链中的各个环节。对于我国尚未发育完全的环境产业而言，必须要认真分析主要矛盾、抓住重点，才能掌握抓手，有效地推动产业的发展。因此，在当前中央政府提出拉动内需的大背景下，确定重点扶持领域、设立有限目标、解决有限问题是最具有现实意义的。

毫不疑问，环保部对于带动和引领环境产业的发展具有不可推卸的责任。对于当前重要领域的选择，可以有如下的参考原则：（1）发展环保部能够掌控的领域，（2）选择中央政府在上一轮投资支持中未考虑的领域，如污水处理、垃圾处理等；（3）选择可以系统发展、形成规模研究的领域，如农村污染问题的解决方案、小城镇分散式污水处理解决方案、低成本污泥处理技术的研发、国际履约的支撑技术研发、环境标准提高后的支撑技术等；（4）以环保部为主导，形成产业整体，促进产业化发展，例如环保部从环境设施的运营服务切入，通过合理模式设计促进设施资产所有权和运营服务全分离的服务方式，化解国有投资形成产权对非公主体的挤出，鼓励DBO模式和专业委托运营服务模式，鼓励区域性品牌运营的发展，以业绩为核心评估并选择运营单位；（5）重点支持难以引入市场机制的环节，如污水管网的建设等；（6）支持环保新技术的研发、示范。

由此，针对环境产业的发展，近期可以考虑以下重点领域：
 污水管网的建设
 农村面源污染
 农村废弃物的处置
 农村饮水安全问题
 小城镇分散式污水处理
 低成本污泥处理技术的研发
 针对环境标准提高后的支撑技术的研发
 环保新技术的研发、示范
 基础研究平台（环保技术、环保设备等）的建设
 区域化运营模式的研究
 国际履约的支撑技术

3. 重视投资拉动的质量，将政府资金投向市场投资难以覆盖的领域

在政府以环境产业拉动内需之时，必须要重视投资拉动的质量。环境产业提供的产品或服务通常具有公共性、公益性、以及经济外部性。因此，与一般的竞争行业不同，在环境产业的“政府-市场”关系中，需要强化政府的干预；明确界定政府、企业与公众的环境责任；系统考虑环境产业链的内部（产业链上下游之间）及外部（环境产业与其他产业之间）影响；正确认识政府投资对环境产业的拉动作用。在发展环境产业时引入市场机制，政府责任的明确是基础，必须正确认识到环境产业中有一些领域由于价格体系、资本沉淀性等因素的影响，对于市场资金的吸引力是有限的，这些就是政府资金应当而且必须重视的投资领域，也是政府资金在环境产业进行投资选择的原则。

（1）对于环境产业的发展，需要改进传统国债直接投资的机制设计：国债资金应投资在管网等沉淀性强的领域，而对于污水处理厂等资产沉淀性不是很明显的领域，可以由市场资金在价格补贴支撑之下进行投资。

（2）完善PPP（公私伙伴关系）投资机制，鼓励政府成本资金与市场效率的非股权性结合；鼓励非对等性公私合资（JV）的投资机制，政府成本资金与市场效率的股权性结合。这两种组合都能够发挥政府和企业的各自优势，有利于在在相对低价背景下，实现企业合理收益和效率提高。

（3）应当发展政策性产业基金，国家资金注资政策性的环境产业投资基金，吸收国家政策性资金的进入，为加大资金放大倍数提供市场资金的基础。

（4）目前环境服务行业的资金进入方式集中在设施建设投资，过度关注建设环节，对运营环节关注不足，而环境服务的核心效果取决于运营环节，应当将政府投资的支持转向环境产业的核心环节——运营服务。如果全国已经建成的1400多座污水厂中有一半得不到有效地运营保障，那即使在新一轮的突击投资建设之后，只会造成进一步运营不良的现象，对环境质量的改善起不到应有的作用。

（5）在大量政府资金涌入环境产业之时，要避免对市场主体的“挤出效应”。由于国家投资的出手快，出拳重，政策性强，对回报缺乏系统考虑，总体比市场资金要求收益率低，或者不要求回报，造成市场对社会企业产生“挤出效应”。要保证环境产业的可持续发展，政府与市场的结合是必需的，新一轮的政府投资的目的应当以带动更多的市场投入为目的，而不是随意“挤出”社会企业。

（6）完善外部产业环境：抓住CPI走低的良好时机理顺服务价格，让价格全成本支撑运营服务全成本与收益。中国是世界工厂，过低的水价和环境服务价格，相当于中国在支付世界的资源成本和环境成本，同时价格倒挂，会制约社会资本的进入。

4. 转变政府资金的投入方式，以改善环境质量为核心目标

毫不疑问，环境产业理应成为政府资金的重点支持领域。在政府资金进行投资选择的时候，要遵循政府投资投向市场不能服务的领域的原则；此外，对于政府资金的投入方式也需要改变。政府资金的投入不能以“花钱”为目的，而要注重提高产业的质量；政府资金的投入要系统考虑，能够解决投资、运营问题；政府的投资拉动需要形成财富，要重视结果；政府投资还要注重公平原则，不能打击市场的主导力量。

（1）改变国家财政资金的使用方式：通常，得到资金的地方政府没有融资手段，税收缩减，土地收入减少，难以满足中央所期望的发大效应；而有市场融资手段的社会企业，难以获得政策性资金，造成投资拉动的放大倍数小，不能最大限度地发挥投资拉动的作用。因此，应当将财政资金逐步改直接投资引导为间接运营补贴，这种方式拉动资金的倍数更大，见效更快，效果更加综合，市场更加公平。

（2）建立基于产出的补助机制，具体方式包括：如成立省一级运营补助基金、建立COD去除的补助机制、完善产业贴息贷款机制、税收减免与补贴机制。以上措施由政府面向专业服务企业和具体项目实施，补助资金要针对实际环境治理的效果。这种机制可以放大十倍以上资金总量，同时有利于提高效率，各种类型企业同等待遇。

（3）重视信贷问题，解决环境产业发展的融资难题。例如，国家环境投资拉动的着力点主要在地方政府，但是由于受制于《预算法》，地方政府没有合适的融资工具，不能满足环境产业发展的融资要求。建议进行地方融资机制试点，在苏锡常进行环境领域市政债试点，让地方融资走出暗箱，逐步实现地方财权和事权的统一。

编辑：全新丽