白皮书四：2008年中国城市水业的的起伏与转型（一）

2008年即将成为过去，每年年底都要做一次年度的回顾与展望。对中国来讲，2008的记忆是深刻的，有汶川地震的哀悼与振奋，也有奥运成功举办的喜悦与反思。在国际金融危机的冲击之下，在国内资本市场的震荡下，在财政政策、货币政策、价格政策的变动和拉引下，2008的中国城市水业随波起伏，也受到了不小的产业影响。我们借用目前社会上通行的“冬天”一词，从城市水业的角度，来评述一下2008这充满了变化的一年，我们称其为产业转型年。

2008年中国城市水业年度回顾与展望

作者：傅 涛

二零零八年十二月

一、2008年城市水业政策回顾

1、宏观政策背景

在国际金融危机的背景下，2008年中国的货币政策经历了由紧缩到适度宽松，财政政策由保守到积极的迅速转变。使得与之密切相关的环境政策也随之发生改变。

（1）节能减排战略的重心转移

2007年伊始，节能减排作为的国家战略提到了前所未有的高度，其初衷是改变经济增长模式，同时促进过热的经济适度降温。与水业息息相关的减排战略包括工程减排、结构减排、政策减排三个发方面，极大地促进了治污设施的建设和产业结构的调整。但是，2008年下半年随着经济形势的转变，节能减排战略也转变为在科学发展观之下保障经济快速增长的重要因素，减排在产业结构调整上的力度受到一定的制约，在某些局部已经形成节能减排战略的停顿。

金融危机以及初露端倪的房地产降温使地方财政受到严重影响，进而直接波及到减排政策的落实。虽然环保重压仍旧，但是在目前全力保障增长的背景下，地方政府对经济形势的重视必定高过对环境保护的重视，发展的重心进一步转向保经济增长，减排有可能退化成为一种口号，环境的非发展因素将再次在一定程度被淡化。

但是，到2008年末，面对空前的投资拉动，尽管我国的环境产业的“产业化”转型尚在进行当中，但是对产业发展的期望更加凸显，环境产业发展的重心已经开始由末端治理、保护环境等制约经济的因素，切实转型为以环境产业的经济拉动。减排战略的重心已经逐渐转变为与经济增长的产业结合。

（2）水业融资的压力和突破

或许一个时期的经济趋缓和工业减产，在一定程度上会减少工业污染的产生和排放，水环境压力在短期内会有所缓解；但是，水环境污染长期的历史欠账依然存在，水业设施建设发展仍然面临巨大融资压力。国家宏观经济的4万亿巨大投资中，2008年在计划外新增的1000亿的投资，其中60亿投在污水和垃圾领域（包括10亿来自重点流域的投资），供水领域被排斥在投资拉动之外。在4万亿中超过2/3需要地方来配套，巨大投资看似诱人，对地方来说也是一极大挑战，也将使中央抓财权、地方承担事权的矛盾凸现。

除水价带动社会投资外，这种中央政府和地方政府的水业事权和财权不统一的矛盾，也将使产业投资基金、地方市政债券等融资方式出现转机和突破。虽然今年年中，国家中止了产业投资基金的审批，实际上是变相放行了产业投资基金，产业基金转变为信托形式的市场行为，产业基金难点由获得审批转变为资金的筹措，这对正在运营中的环境产业投资基金产生了深刻影响，原来的资金组合发生了变化。另外，地方债券的融资模式也出现突破，财政部主导的《地方政府债务管理办法》已上报国务院等待审批，这将直接影响用于城市水业的市政债券的试点发行。

2、水业政策回顾

2008年，在变幻的宏观经济环境背景之下，具体影响水业市场环境的政策却出现了不同程度的停顿和倒退。

（1）引入市场机制的改革在犹豫中停顿

2003年以来，推动建立水业市场机制的水业特许经营政策体系，以及传统水业企业产权改革的政策在2008年没有实质性进展，基本处于停顿状态。而另一方面，以西安自来水改制事件为标志，水业引入外资的政策方向则在媒体大量哗众取宠、非理性质疑下，以及既得利益者的蓄谋推动下，引起了有关部门和地方政府对引入外资的犹豫，甚至引起了社会对水业改革方向的怀疑。

（2）市场国进民退，市场机制面临挑战

与此同时，由政府为主导的拉动内需的政策带动了水业设施的政府投资，整个城市水业市场呈现了明显的“国进民退”的趋势。2008年的“国进民退”体现在四个方面：一是政府非市场性投资加大，尤其缺乏政府投资与市场投资相结合的机制设计，不同程度地挤压了各种性质的社会资本的市场空间；二是具有政府背景的国有水务市场主体成为市场活跃的主体，如首创股份、北控水务、深圳水务、中国水务、中环保水务等显现出了更大的活力和市场能力；三是传统城市国有水务公司的内部改制以及对周边市场的整合加快，逐渐成为市场的主力军之一，如沈阳、广州等；四是新的政府性省域国有投资投资集团的迅速组建，承担了一定区域的投资责任，如辽宁、广东、江西省。

（3）流域治理及农村水业成政策热点

在水资源问题流域化和水环境压力区域化的推动下，流域和区域水环境治理模式成为政府环境投资的主流，《太湖条例》正在水利部主导的立法进程之中。滇池流域、太湖流域等11个重点流域获得国家大量的政策和资金支持。在政府流域治理的带动下，水业市场因此也在逐步走出单个城市、单个项目的市政模式，探索转型为流域市场和区域市场，但是流域和区域治理作为一个“市场”所依托的制度体系有待完善。

新农村建设的政策导向以及国务院十项拉动内需的措施一定程度地激活了农村的水业市场。以县、镇污水处理设施建设以及农村供水工程为主导的农村水业市场成为水业发展的新方向，但是适合农村的社会服务机制的设计尚有巨大欠缺，市场环境远未成熟。另外，农村由于其和城市不同的经济及地域特点，在城市多年主导的集中式污水处理模式将在农村受到挑战，分散、小型的污水处理装置市场将迎来发展的良机。

（4）水业管理体制未有实质改善

2008年是国务院新一届政府成立的一年，政府职能调整，各部门三定方案重新确定。新修订的《水污染防治法》重申了原来的部门分工原则。

虽然没有真正理顺城市水业的管理体制，但是多少有些调整。其中变化最大也最受关注的是环保总局改组晋升成为环保部，环保监管职能得以加强；水利部的水资源管理职能明确了对非传统水资源的统一管理，开始对再生水市场实施影响；地方政府是否组建水务局的长期争论下放地方自行决定；建设部则加强了对于乡镇的管理。总体而言，在新确立的三定方案中，总体保持了有关部门原来的分工，对于水业的管理关系变化不大，水业管理体制中的多年积弊仍未解决，各部门各唱各调的现象依然严重，这种部门分割的现象还将存在一个时期。这种求稳的心态可能与复杂多变的经济环境密切相关。

（5）水业政策环境的其他几点关注

一是水环境治理重大科技专项的启动。重大专项在2008年全面启动，一方面带来巨大的科技投资，改变了水业科技力量的配置，另一方面也将不同程度提升水业技术、管理水平。大量的政府科技投资，将减少对国际水业技术和管理的依赖，大量的针对科研单位和国有企业地科技投入，将影响下一阶段的水业产业格局，还将一定程度地改变产业力量对比。

二是水问题的社会化。深入人心的绿色奥运理念对城市的水环境和水服务提出了更高要求，一定程度上推动了城市水业在再生水等领域的纵深发展，截至今年7月底，北京已经建成再生水厂5座、再生水泵站2座，铺设管线500公里，日供水能力达到102万立方米。奥运会提升了社会对于饮水安全的关注，而2008年发布的《食品安全法》和“康师傅”水源门事件又进一步增加了社会对水质安全的关注。清华大学、中国水网联合搜狐网共同开辟的“环境讲坛”，作为科普讲坛得到了社会的普遍关注。中国中央电视台的大型专题片《水问》则引发了社会对水问题的思考。

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3、水业市场回顾

（1）资本市场低迷，水业同业整合步伐加快

2008年下半年，在国际金融危机的背景之下，市场主体普遍融资困难，城市水业的市场主体也受到不同程度的影响。中小企业出现不少项目资金断档现象，一大批建设中期的项目资金难以为继，一些公司不得不通过变卖或者寻找合作人解决项目资金困难的问题。出现资金困难的企业集中在投资膨胀过快，或者受制于国际投行的大中型水业企业，更多的是资金能力弱的中小民营企业。

金融危机的迫近，使水业产业整合进一步加剧，对投资主体的整体收购一时间成为市场开拓的主要形式之一，虽然还不能取代直接项目投资成为第一模式，却隐隐可称主流方向。

（2）政府非理性投资的市场挤出

2008年下半年新增60亿政策性资金对城市水业尤其是城市污水领域的注入，在给水业发展带来发展机遇的同时，这种大量的非理性投资对于社会资本的挤出效应也很明显。许多计划纳入市场的项目因为国债资金的进入，而改变了投资建设方式，正如前文所说，2008年的水务领域总体呈现国进民退趋势。

（3）国际专业投资企业的战略调整

2007年以来，以威立雅水务和中法水务为代表的国际投资企业因为溢价收购水务集团资产，引起同业质疑，进而被放大为社会普遍质疑，引起了政府的关注，有关部门多次组织的调查。虽然各政府部门都给出了相对客观的评价，但是产生了深远的影响。地方政府在对待外资上存在不同内程度的疑虑，个别地方对外资进入的全面舆论否定则体现了对待改革不理性因素的反弹。市场环境的改变不仅增加了外资的市场难度，也造成了外资投资人一定的心理压力，2008年的城市水业市场是外资沉寂的一年，在重要项目投资上少有国际企业的身影，但是在个别小型污水处理委托经营项目上却有他们的身影。

事实上，以运营服务为主体国际水务集团，并不希望用大量的投资获得市场，尤其是在国际金融环境的变化以及国内改革质疑的双重影响下。国际水务集团在中国水务市场上正向服务业转型，逐渐从单纯比拼资金的投资模式上淡出。但是，这并不是说外资从中国城市水业市场上退出，2008年外资在投资领域的相对寂寞，还因为没有他们认为合适的项目进行市场招标。本文相信如果有需要充分体现管理运营能力的自来水系统服务项目出现于市场竞争中，他们仍然会出手。

（4）区域性开拓成为重要市场模式

2007年12月，水业龙头之一的首创股份签约湖南省，让区域性市场模式从理论走向实践，拉开了区域性市场模式的序幕。但是对于市政体系之下的城市水业而言，区域性市场模式是否可行和有效，成为行业议论和关注的重点。接近一年后，反观市场情况，首创以BOT和TOT的模式获得了5个地级市，10多个县的污水处理厂项目。这一初步成功有金融危机背景的客观因素，也有战略正确的主观因素。

区域性市场模式更加适合的区域实际上是城市化程度高的发达地区。北京建工环境在江苏宜兴市获得市域所属12个污水处理厂的特许经营权，就是市政府统一镇污水处理责任的结果；深圳市政府将属于龙岗、宝安的10个污水厂打成三个包，由市里统一招标，也是市政府统一区政府污水处理责任的结果；这些都是区域化治污模式的有益探索，但是仍然存在一些体制性的障碍。

区域型市场模式还体现在以下传统水务公司的扩展上，辽宁省组建公司对省域污水处理厂的集中、沈阳通过振兴环保对市域所属污水厂的整合、北京自来水对区县自来水的整合、江苏、广东所推行的区域供水，广东所推进的整体治污都属于传统的水业企业面向周边的区域战略整合。

（5）运营服务在水务中主业地位逐渐显现

目前，全国城镇污水处理厂已有1400多座。数目庞大的污水处理设施的建成催生了市场对专业运营服务的巨大需求，市场对专业化运营服务的需求不断加大。专业化运营企业的运营绩效被战略投资者和政府所普遍关注，但是优秀的运营服务市场主体目前还没有成长起来。随着城市化水平的不断提高，生活用水水量将不断加大，污水处理厂数量会持续增加，污水处理行业的服务业比重还会继续加大，成为水务主业。

运营服务主业需要收费体系的支撑。在污水处理收费方面，2008年是取得较大进展的一年。污水处理收费在各地大面积推开，收费体系也在不断完善。更加值得期待的污泥收费也有突破。环保部和建设部分别制定了《污泥处理处置技术政策》征求意见，其中明确要求了污泥收费。江苏省在近日出台《关于加强全省污水处理厂污泥处置工作的意见》，率先提出利用经济杠杆形成污泥处置价格体系，制定出台污泥处置收费政策，为污泥运营服务进入水业运营服务业创造了条件。

在城市供水方面，由于受金融危机和产业转型的影响，工业用水量急剧下降，直接影响了供水公司的效益。另一方面，水质标准的提高和水源水质的恶化也使供水企业面临巨大挑战。但是，令人欣喜的是，上半年一直受到抑制的水价在下半年开始松动，出现了普遍上涨的形势，供水行业的“甘露”已然出现。

（6）产业链各环节在市场变化中发展和联合

在工程服务市场方面，巨大投资拉动之下，2008年工程服务市场持续升温，但是风险加大。国家投资的非理性因素以及地方财权与事权的不统一的矛盾，使地方政府的支付能力和支付意愿的风险加大，资本市场的危机也影响了投资人的融资能力。

在工业废水市场方面，金融危机造成部分地区工业受到打击，部分压力已经在污水市场行业体现，从事工业污水处理的一些环境工程和设备企业经营压力加大，部分被迫正在考虑转型。同时，服务标准的提高对工程技术环节提出了更高的要求，一些技术型企业优势显现。

在国际合作方面，围绕设备的和技术的合作成为2008年国际合作的主调，拥有丰富技术和环保工程经验及设备水平的日本、新加坡、以色列、意大利、德国、美国在中国城市水业市场开始寻求与中国水业的广泛合作。
     污泥处理需求明显加大。随着污泥问题的逐渐严峻，污泥处理处置已经成为城市水业工程服务的重心，大量的水业工程和固废工程公司开始向污泥处理处置工程服务转型。

伴随着城市水业的产业化进程，设备服务、工程服务和投资人之间的衔接明显加强。水产业时代的基本趋势从企业单体之间的竞争上升为产业链之间的竞争，以及各服务环节的专业化和规模化。通过产业整合可以保障服务质量，减少不必要的中间成本，通过上下游的优势紧密结合促进上游的发展，最终使产业链各个环节联合获得市场。中国水网2008年花大精力建立了“水商圈服务体系”，包括服务标准、服务商标、采购方开放性协议、供应方开放性协议、服务网络平台和客户服务调查六个内容组成部分。目前以“水商圈”为核心的水业设备服务认证体系得到产业链上下游的共同响应。 

编辑：全新丽