E20特约：六专家联袂点评42号文，立体解读PPP

5月22日，国务院发布“国办发〔2015〕42号”通知（以下称，42号文），表示财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意。此《意见》鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

有分析认为，在当前国内经济增长下行压力较大的背景下，国家后续有望采用更加积极的财政政策，PPP项目有望成为积极财政政策的重要载体。今日，环保及相关领域对此42号文的评论已甚为丰富，现拮精取华与读者共享。

地方政府相关专家：

纪鑫华（上海市财政局金融处）：PPP外延大拓展，省级平台公司新机会

关于42号文，我认为可以从12个方面进行关注。

第一，42号文对PPP的定义做了更新，较“财金[2014]76号文”更为全面深刻全面。突出公共服务，竞争性选择，优势的社会资本，平等协商，合同，绩效评价等。

第二，对于ppp的意义，突出增加了对于大众创业和经济增长的表述，PPP已超越在优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义，外延得到了很大拓展。

第三，非常强调政府和社会资本的对等关系和契约理念，财政部一直以来的制度建设都意在加强PPP的法制化约束，尤其是对于政府，包括公开透明的要求等，都是为了尽可能打消社会资本的顾虑，增强社会资本参与的积极性。

第四，再次强调财政承受能力论证。尤其要注意的是，这里提出将经营收费权和其他支付对价，在政府综合财务报告中进行反映。后续可重点关注，这应是系列的改革

第五，42号文中提出的公共服务外延很广，PPP中社会资本提供的相关基础设施建设等也是对于公共服务的提供，也就为后续采购行为适用于采购法做了铺垫。

第六，对于社会资本的界定有变动。需要注意，融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能，平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，大大拓宽了部分优质省级平台公司参与PPP的路径。

第七，对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。涉及可行性缺口补贴的也应同样适用。

第八，提出简化审核流程。期待进一步明确如何操作，是否会涉及到发改委的项目审批？

第九，保障项目建设用地。可有划拨，租赁，折价入股等不同方式。

第十，中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，提高项目融资的可获得性。期待该基金的进一步明确，包括有偿使用的具体规定，以及是否会支持地方政府提高能力建设以在与社会资本谈判中处于相对平等地位。

第十一，金融机构如何参与并适应ppp模式要求，提供融资支持，估计这也是拉上央行一起发文的主要目的，期待后续政策。如何优化信贷评审方式，以匹配PPP项目可达30年的长周期；基于项目自身的现金流预测情况，如何通过银行自身的信贷评审。

第十二，进一步明确了财政部门的地位和作用，要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，晚上体制机制。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。期待财政部的更多配套机制建设建议重点关注公共服务的外延拓展及与基础设施关系，关注经营收费权纳入政府财务报告，关注平台公司参与ppp的松绑，关注土地政策，关注金融机构如何参与。

金融机构相关专家：

程锋（兴业银行副处长）：PPP项下政府采购服务的资金支付保障性加强

42号文的要点主要可从4个方面看。

第一，公共服务范围遵从“……政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发【2013】96号文件）”的程序与方法不变，也未对采购范围进一步细化。

第二，平台公司与政府脱钩，健全现代企业制度作为市场主体参与市场化运营的，可以作为社会资本参与 当地PPP项目。

第三，转型后的政府平台参与的PPP项目，不允许采取项目保底承诺方式进行变相融资。但该保底条款未禁用于其他社会资本参与方。

第四，采购服务资金涉及财政支出的，纳入年度预算、中期财政规划，在政府报告中反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。

PPP专业咨询机构：

金永祥（大岳咨询有限公司总经理，中国财政学会PPP专业委员会常务委员）：PPP已经没有干不干的问题，而是怎么干的问题

“关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见”与“特许经营管理办法”形成了姊妹篇，进一步明确了特许经营和PPP的关系，不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度.

42号文强调公共服务和公共产品进一步强调了政府主张的PPP的内涵，政府与社会资本合作是个广义概念，政府强调的是公共产品和公共服务。不能说其它政府和社会资本合作不是PPP，但可以明确的是那不是政府主导推动的PPP。

42号文鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多的参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。由此可见，民营资本的呼吁取得了成效，42号文强调了民营资本的参与。但是，民营资本自身也须注意，必须转变观念，一是重视自身的信用建设，给政府信心，二是要增强社会责任感，公共服务方面，政府责任很大，只有让地方政府放心，民营资本才会正真有机会。当然规模较大的民营资本在这方面不存在太大问题。

发改和财政的意见越来越统一，比如“价格调整”在两点文件中都提到了。这说明，政府部门之间也有认识的过程，两个部门的政策越一致，运作PPP越有利，PPP的运作会越来越顺畅。

42号文多处提到了财政承受能力论证，没提VFM，前者有助于控制政府债务规模和投资冲动，后者目前不具备条件，逐步弱化了。

各地很多中小企业的表现不容乐观，社会责任感较差。社会资本从事公共服务，没有社会责任感后患无穷。公共服务投资大、回报低，不太适合中小民营资本做。

这个文件进一步明确了政府的态度，这甚至超过了文件内容本身。ppp，没有干不干的问题了，只有怎么干的问题，就像半年前的股市，政府总是表明态度，谁没进去今天谁就踏空，有关各方今天不参与PPP，业务可能很快就会受到冲击。

平台公司在理清与政府的关系后，可以作为社会资本第一次明确了社会资本的范围，平台公司可以成为社会资本意味着社会资本是非常宽泛的。

李刚（水安全基金理事长）：关注PPP相关的土地和平台公司新方向

42号文把政府购买公共服务、PPP、特许经营串联了起来，理清了关系。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经监理现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务以纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同的方式，明确责权利害关系。

以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

从实际操作的视角看，这个文件的两个表述很重要，一个是土地入股怎么操作，一个是地方平台公司怎样参与项目。

行业研究机构专家：

王强（上海社科院博士研究生）：42号文关于政企平等、存量资产和国企参与的三个亮点

42号文关乎行业发展的根本性问题，有三个亮点。

第一，明确政府与社会资本是平等关系，有平等才有合作。以前政府有计划经济的情节，对市场不放心，在新新常态下，政府从政治经济学的角度摆好了位置。

第二，平台公司下属面的存量基础设施，因为出政企不分，造成公用事业企业经营亏损。如果用Ppp模式，政府可以的一比收入，同时政企变界清晰，价格机制明确，企业就不会亏损，政府监管到位，不会造成城市的公共安全问题，能够提供更好的公共服务。

第三，原来的文件不允许本地国有企业参与Ppp，这次放开了，国有控股企业可以参与ppp项目，可以发挥地方国企在管理、人才方面的优势。

薛涛（E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长，知名市政领域投融资专家）：42号文为环境服务业带来的升级机会

一、 第十三条是本文最大热点之一，打开地方融资平台转型通道，确认了“北排转型模式”的合理性，从北排2013年因被归为投融资平台而限制贷款后的一系列改制行动（与北京市签订委托服务协议，与市政府约定服务价格，从报销制转为包干制，引入国投的混合所有制改制和内核企业化转型乃至广西率先尝试环境绩效合同服务特征的区域环境治理PPP投资项目），对具有专业能力的地方投融资平台，转型符合大政方向，但对其后该公司覆盖区域的PPP项目机会的竞争公平性本文中未足够强调，实操中有待观察。

十三条相关文字:

“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”

二、全文中， 绩效评价被反复强调，以避免过于偏重融资属性，加大了推进环境绩效服务必要性。

三、十四条也很重要，经过一年的摸索，不再盲目贬低2002年以来建设部系统成功推广的BOT、TOT等单元PPP模式，纠正PPP唯合资合股论，实事求是推进PPP。

十四条相关文字:

“（十四）提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。”

四、文件的十七条投射至环境产业，正是E20环境平台多年倡导的环境服务业升级趋势，鼓励运营服务比例的提高。

十七条相关文字:

“要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。”

编辑：任萌萌