回归初心：从成都六厂B厂与澳门自来水项目看中国水业改革

时间： 2018-03-01 13:35

来源：中国水网

作者：傅涛、汤明旺

(五)协同：成都项目监管为主，澳门项目多方协作

成都六厂B厂项目中，政企双方关系主要体现在服务提供与监管上。其中，监管主体包括成都市建委(供水的主管部门)和成都市自来水总公司(对项目公司在线监测系统进行实时监控、同时每月对项目进行随机抽查);监管体系包括准入监管(公开国际招标)、水质监管/服务监管(自来水总公司负责)、价格监管(实质上不存在)。

澳门项目中，政府对于企业运营的监管主要体现在两个方面：一是任命一名驻企业的常驻代表，负责企业和政府间的联系，监督企业的运作，确保企业能够按照合约约定的内容运作;二是民政总署负责对企业的供水水质状况进行检测和监督，保证消费者的利益。政企双方建立了相互信任的监管机制、良好的沟通机制，很好地协同了成本、价格、服务质量等因素，也获得了公众消费者的认可。这种协同体现在多个方面。第一，在原水费用的处理方式上，第一个25年专营合约期间，原水成本及供给方式发生变化，原水费用比重日益加大。政企双方基于协同考虑，约定特区政府补贴原水价格，与澳门自来水共同维持居民水费稳定。第二，水质监测方式上，政企两方均设置水质检测中心，双方共同确定取样点、分别进行检测，项目公司将自行检测的结果上报政府，政府监测中心做核对性检测。自珠海的原水水质则由政府委托自来水公司进行检测。第三，共同促进节水，自来水公司作为澳门节水工作小组之一积极参与有关事务，同时政府在新专营合同中提供更大空间让自来水公司发展与水处理及供水相关的其他业务。此外，在水价调整、定期投资、“咸潮”应对等方面，各方都做到了较好的协同。

(六)信息披露：成都项目披露有限，澳门项目全面公开

成都六厂B厂项目除了前期公开招标文件及流程公开透明外，后续签订的特许经营协议及相关附件并未对外公开，信息披露较为有限。

澳门自来水项目有关的专营合约、随后签订的补充协议均在特区政府公报中予以披露，相关水质监测信息也适时对外发布，透明度高。公众可以清楚了解政府和自来水公司各自的职责范围，以及相互间的协作，便于过程参与和监督，从而一起促进澳门供水服务的不断提升。

(七)成效：成都项目局部成功，澳门项目先进典范

成都六厂B厂项目设置基本水量(40万吨/日)，一方面因产业结构调整、居民节约用水等因素当地实际用水需求不如规划预期，另一方面一墙之隔的第六水厂A厂被动经营而亏损。这在一定程度上也反映出区域水业系统优化的必要性，因为非系统设计下的水厂单元的优化很可能导致整个系统的低效。本项目中，B厂具有40万m³的供水能力，特许经营协议约定的保底水量也是40万m³。而A厂有60万m³的供水能力，由于B厂失去调节弹性，A厂实际供水量常常受区域总体水量波动影响，常在20-50万m³之间大波动，因此该厂投资、运营低效。因此，有多位业内人士评价认为，成都六厂B厂项目可以说是局部成功、整体却有遗憾，因为B厂本身合作顺利、但这是建立在A厂运营上被动和亏损的代价基础上实现的，对于当地政府而言在一定程度上以整个系统的“不经济”去确保B厂本身的成功。值得注意的是，目前国内不少地方涉及供水、排水、垃圾处理等项目中，对人口及相关变量测算普遍偏乐观，可能导致后期项目落地时需求低于预期、投入产出失衡、项目难以运转的情形。

澳门自来水项目中，根据E20环境平台2015年受托实施《澳门自来水股份有限公司专营特许合同绩效评估报告》发现：就服务效率的提升和行业发展可持续性两个方面看，澳门自来水项目是一个成功的典范项目。项目获得成功的主要因素包括：第一，适当的模式选择是项目成功的基础。澳门项目参照法国特许经营的经验，把最终产权保留给政府，将投资经营权以专营协定的方式委托给澳门自来水公司负责。第二，战略投资人引进为项目成功提供了保障。法国苏伊士和香港新创建的合资公司为合作伙伴，专注于水业运营和服务水准的提高，体现“专业的人做专业的事”。第三，政府与企业的协同关系使成功因素得以延续。这是公共服务领域平衡政府、社会资本、公众利益的关键。当然，澳门自来水项目的成功，也有特区政治上的特殊性、经济发展水平较高、人口规模较小(2017年年底约65万人口)等因素。

三、环境系统服务，回归改革初心

两个项目各有特点，对当前中国PPP政策及实操均有所启发。PPP不是走流程，而是系统化、专业化、长期化的公共服务市场化实践，需要匠心精神、需要专业执行。这是提高公共服务供给质量和供给效率的基本原则，也是回归我国改革开放四十年始终为人民谋福利这一初心的内在要求。

(一)重视前期工作

PPP项目，尤其是水厂此类项目，项目规划、需求预测应做到科学合理，项目各类风险应在政企双方中按照由对风险最有控制力(包括控制成本最低)的一方承担相应的风险、承担的风险程度与所得到的回报大小相匹配、私营部门承担的风险要有上限等基本原则合理分担。“盈利但不暴利”，避免项目固定回报、风险兜底等现象。

作为水厂PPP/特许经营，采取单体项目实施还是厂网一体模式，可能对政府付费责任、水价、项目运作产生哪些影响，也是需要权衡的重要事项。比如，水厂PPP项目的成效需要系统考虑, 不能因为单个水厂作为独立节点的优化而妨碍整个系统的优化;系统优化的关键在于对全过程的控制和监管, 而不仅取决于水厂这一单点的规范性。

此外，项目可研、招标文件、合同协议文本的规范性和完备性也至关重要。在实操中，PPP合同不完备且没有调整机制或再谈判机制上的安排，将增加再谈判中的交易成本，影响PPP各方利益的关系，并影响公共产品和服务的提供。建议在PPP合同中设置再谈判机制，至少包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等条款，确保在PPP短则10年、长则30年的合作期内能够共同应对各种不确定性因素、协调好各方利益，使合作关系得以持续。

(二)做到合法合规

自2014年以来，我国PPP改革不断深入，相关政策日趋完善。包括《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等系列政策，对地方投融资及PPP模式应用都提出了具体的要求，划定了红线、底线。比如成都自来水第六水厂B厂和澳门自来水厂有些操作和当前的最新政策可能不太相符，如澳门项目采取非招标方式选择社会资本方;又如成都项目中原国家计委、国家外汇管理局分别为项目出具了支持函。

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编辑：赵凡