时间： 2017-02-10 09:30
来源：
作者： 王强
中国力推PPP已经进入第三个年头了。回想2014年初，PPP的号角开始慢慢地吹响的时候，没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步，当时甚至曾有人对其前景充满悲观，认为我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而，仅仅过了3年，“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。
这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”，成为加快落实五大发展理念、促进新型城镇化建设、提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱，现在还不能得到很明确的判断。但是，正当不断有人从外行成为内行，开始摸清楚PPP的门道的时候，并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候，笔者却认为，中国PPP的未来已经开始越来越清晰，越来越明朗。
条件
根据官方统计，我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总金额已经达到了十几、二十万亿元人民币。如此巨大的体量，完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。而这个经济现象，不仅值得全世界PPP专家来研究，更值得全世界经济学家和社会学家来跟踪和研究。
PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新，说白了就是政府和市场的关系。不仅在中国，就是在英国、法国和美国等世界范围内，都是一个新生事物。从理论上看，政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵通俗来说，就是政府多一点，还是市场多一点。举个例子，英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制，国有水务企业实施证券化和混合所有制，在这之前，英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。
回顾PPP发展历程，笔者认为，包括英国在内的世界上其他国家推行PPP的背景与我国相当不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧，不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用，PPP模式的优势被不断发掘和提升，进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续，但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响，例如2008年的全球金融危机就使英国的私人融资活动（简称“PFI”）投资额大幅下降，并导致了PF2的形成。
而中国推出PPP的背景虽然与全球金融危机有关，但却是在政府不缺资金来源，尤其是在全球货币超发，导致城市土地价值激增、政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室，并向纵深发展的。所以，回头再看看2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）就会有别样的意味——在货币超发的背景下，43号文并不能真正地约束政府债务，却降低了城投债务，削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法，目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目，并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP，但是英国实施20年，只有几百个项目，总金额不超过1万亿元人民币。所以，两者实际上不具有可比性。货币超发，是中国PPP非常重要的客观条件。
那么，中国PPP的主观条件又是什么呢？笔者认为主要有两个：其一，是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化；其二，是政府公共治理方式的变革和能力的提高，这方面的需求现在看来更加迫切。
PPP成了实现以上提到的客观、主观条件最好的载体。也就是说，PPP在其他国家说不定就是做点项目，顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段，承担着更大的历史使命。而主客观条件互相呼应，中国就成为前所未有的PPP最大市场了。
另外，与其他国家比较，更为特殊的是，由于PPP对各级政府而言，是个全新的专业，相关部门的意见一时得不到统一，最后不得不问计于民，民间的智慧得到展现，专业的思想得到交流，再加上信息网络、自媒体和微信的介入，为政府、市场和社会搭建了各种交流平台，为讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度，无论好坏，都能得到快速解读、响应或者广泛的评议，直至深入人心，就算有不足，也不会有大的偏差。全国上下，有这么大范围的人、机构部门，以一个共同的话题聚在一起，以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识，这在全世界范围内都是绝无仅有的。
正是由于上述几大因素结合在一起，中国的PPP就在3年前一个并不被人察觉的时点上，以特有的方式爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时，中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此，中国的PPP，好戏还在后头。
逻辑
回顾三年来的出台的PPP制度和政策的主要脉络，抽丝剥茧，最后就会发现所有的考量都指向一个核心，那就是政府和市场的关系和边界。
像43号文，提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（2014）》（简称“60号文”），吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角；《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），明确了PPP项目中政府和企业的操作流程；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015），确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点；2016年末，国家发展改革委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，推动成熟PPP项目资产证券化，这就直接打通了基础设施市场化的督脉，为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。回顾近3年来，没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到广泛关注。
在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初，各地“初生牛犊不怕虎”，推出了大量的、各种类型的项目，并且“叫好不叫座”等质疑之声不断。但是企业生存的需求、地方发展的需求、行业创新的需求远远盖过了各类争议——不少地方政府还是在勇于探索，地方国有企业纷纷在探寻转型之路，各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。笔者认为，随着两部委3次示范项目的落地比例逐步提高、项目的规模走向合理，项目的边界愈加清晰，项目的机制更为灵活，中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。
编辑： 李艳茹
E20特约评论员 目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院巴特列特研究生院建筑经济与管理专业（主修城市基础设施投融资和PPP/PFI）学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后，牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海PPP模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖，此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作，并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目
Copyright © 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中国水网 版权所有
咨询热线：010-88480403 传真：010-88480301 E-mail：[email protected]
京ICP备10040015号-13 查论文 
京公网安备：11010802035285
本站常年法律顾问：北京市康达律师事务所刘文义律师