《清华大气蓝皮书》之二：构建大气治理产业发展的投融资机制

《清华大气蓝皮书》之二：

构建大气治理产业发展的投融资机制

背景

随着大气治理政策的不断加码，大气治理市场需求也逐步释放，根据环保部环境规划院的投资估算，在2013-2017年，全国大气污染治理所需投资总额约为1.75万亿元，国家财政投入仅占一小部分，更多的资金还要从市场中来，如何调动资本市场的积极性，引导资金流向环保产业成为亟需解决的问题。

在此背景下，2014年7月17日，中国大气网和清华大学环境学院联合举办了第二期大气高级战略沙龙，以“大气治理的投融资模式”为主题，联合政府主管部门、学界和企业界对大气治理产业的投融资问题进行了深入讨论。沙龙汇集了清华大学环境学院、清华大学建设管理系、清华环境学院环保产业研究中心、环境规划院大气环境规划部、北京大岳咨询有限公司、江苏盐城市亭湖区人民政府、中持环保、中海昊华、国电清新等近30位代表的重要思想，讨论共识形成了《清华大气蓝皮书》之二。

一． 我国大气治理产业现状

目前来看，我国的大气治理产业处于起步阶段，市场空间尚未打开。由于大气污染物种类众多、来源广泛、复杂多变，宏观上说，大气污染治理涉及工业企业污染治理、机动车污染防治、面源污染综合整治、环境能力建设、清洁能源替代、加强集中供热、煤炭清洁利用等众多方面。表1中列出了我国大气治理相关产业的发展现状。从表中可以看出，大气污染治理可能形成产业的只有前四项，其余为能源结构调整，与治理产业无关。

在可能形成产业的四个方向中，目前发展较为成熟的只有工业企业污染治理中的脱硫、脱硝和除尘。在脱硫脱硝除尘市场，排污企业为主体，在政府的法律规定、经济补贴、监管等手段的强制约束下，技术、设备和工程等方面都有了重大的发展，但是随着电厂脱硫、脱硝、除尘设备安装和升级改造的陆续完成，其市场发展的白热化时期已经基本过去。

在机动车污染防治、面源污染综合整治等可能形成产业的方面，由于起步晚，政策标准不完善、治理技术不规范、管理机制不健全、监管不到位等问题凸显，致使这一部分的市场机制仍然处于摸索阶段。加上这几方面的排放本身存在着污染责任主体和受益主体认定困难、投入产出难以衡量等问题，也严重制约了产业的发展。

表1 我国大气治理相关产业的发展现状

二． 我国大气治理产业机遇和挑战并存

2011年12月国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》将大气污染防治提上日程，此后，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》及其他中央政策、地方政策频发，大气治理进入了全民重视、全社会参与的重大发展时期。根据环保部环境规划院估算，2013-2017年，全国大气污染治理所需投资总额约为1.75万亿元，预示着大气治理产业存在着巨大的市场空间。

在政策利好的同时，大气治理产业发展也面临诸多问题：（1）法律法规不完善；（2）责任主体不明确；（3）治理技术不规范；（4）管理机制不健全；（5）监管不到位；（6）治理资金匮乏。其中，治理资金匮乏是制约大气治理产业发展的最大因素，一方面表现为政府资金投入占治理需求的比例不够；另一方面，大气治理产业由于其自身的特点无法形成商业模式，难以引入社会资本。

三． 政府资金投入占比不够

在中科院2013年发布的《中国可持续发展战略报告》中指出，未来10年为有效推动我国环保事业发展需投入10万亿元，并建议采取公共财政和社会投资并举的模式，由中央和地方各级政府每年投入2000亿，累计占总投资额的20%，其余部分需向社会融资。根据《中国统计年鉴（2008-2013）》，从2007年到2013年，虽然环保投资支出年增长超过20%，但环保投入占整个公共财政支出的比重仅从2%增加到2.35%，始终未超过3%。因此，政府环保投入无论是在整个资金需求中的占比，或者政府自身财政支出中的占比都远远不够，影响了我国环保事业的发展。

大气污染治理作为环保的分支领域同样面临着投资资金缺口巨大的窘境。根据环保部环境规划院的投资估算：“2013-2017年，全国大气污染治理资金需求约为1.75万亿元。”而现实情况是，2013和2014年中央财政安排大气污染防治专项资金分别为50亿元和100亿元，虽投资额成倍增长，但同1.75万亿的投资需求相比仍显得杯水车薪。再以北京市为例，未来5年北京市政府承诺投资2000~3000亿进行大气污染治理，而市财政计划5年内仅能统筹落实478.58亿元，占比仅为20%左右，资金缺口巨大。

总体而言，目前的财政体系决定了政府对大气治理的资金投入增幅有限，再加上财政改革、地方政府土地财政下滑，使大气污染治理资金缺口日益增大，进而导致对社会资金的需求更加迫切。

四． 社会融资困难

（1）大气污染治理多为社会管理型项目，无法引入社会资本

一般而言，政府财政投资对社会投资具有引导作用，可成倍撬动社会资金，有明显的融资杠杆效应。社会投资对象一般为企业或项目，在一定的商业运作模式下获得相应的投资回报。但是在大气治理领域，由于大气污染物来源中，除燃煤电厂等点源排放以外，其他排放具有流动性（机动车尾气排放）、无明显边界（生活炉灶、采暖锅炉等）的特点，更多需要采用引导能源结构调整和消费者行为的社会管理模式进行治理，难以形成公共服务型项目，无法建立有效的商业模式。

大气污染治理社会管理型项目分为两类：一是约束和引导排污企业进行污染治理，履行企业的环境责任，如前面提到的电厂脱硫脱硝等；二是引导消费性行为，主要是引导产业结构的调整，如能源替代、黄标车淘汰、新能源汽车购买等。该类项目无经营性特征，无法落地为产业项目。公共服务类项目，简单来说就是政府需要给居民提供的公共服务，比如市政污水处理、水流域治理、土壤修复项目等。其特点是，通常容易形成以政府作为支付主体的支付性型项目，从项目边界和支付保障方面均容易达成，因此，能够形成第三方服务和相应的社会资金融资模式。

因此，大气污染治理产业无法通过项目融资方式来吸收社会资本、商业金融资本及国外资本等的参与，使得政府投资的引导作用大打折扣，融资的杠杆效应难以充分发挥，导致投资资金紧张。

大气治理产业社会资金募集除具有其特殊的困境外，还面临着以下几点环保产业共同的融资困难。

（2）融资渠道少、难度高

长期以来，环境企业的融资方式在探索中逐步向多元化发展，但总体来看，融资渠道仍是以传统的商业银行贷款为主。然而商业银行为主导的间接融资利率高、周期短，难以适应环境项目收益低、周期长的特点。企业直接融资渠道不畅，不利于降低融资成本。而其可利用的政策性融资的量与渠道有限、企业债券和股市融资的门槛过高，融资问题已经成为众多环境企业发展的障碍。

（3）环境企业规模小，社会资本进入规模有限

对于社会产业资本来讲，包括环境产业中的龙头企业，从通过自身的经营资本投入、逐渐形成良性循环，到推动产业发展的速度会比较慢。更多的环境企业普遍规模较小，对社会资本吸引力不强，不可能聚集大量的社会资本进入到环境产业。

（4）项目融资体系不尽完善

目前国内资本市场尚未形成有效的服务于新投资主体的融资渠道，与商业资本市场还没有完全对接。国内商业银行由于缺乏项目融资相关业务的经验，加上其信贷资金周期、利率特性与环境项目不完全匹配，导致对项目融资方式支撑不足，与环境领域的市场化项目尚未形成良好的衔接，项目融资体系不尽完善。

五． 拓展融资渠道的建议

针对大气污染治理融资中存在的问题，专家建议应从以下几方面解决融资难的问题：

（1）政府拓展资金来源途径

由于我国目前的财政体制的局限性，使得对环保产业资金投入不足，因此，专家建议政府应多途径拓展资金来源：（1）一定程度上提高污染企业的排污收费；（2）搭建政府和金融机构的对接平台，使各种资本在顶层设计上，把有限的钱放大，把短期的钱拉长；（3）设立专门的筹资渠道，保证还款途径，以最终偿付作为来源的保障，能够为政府筹措一大笔资金直接用于投入；（4）把部分财政资金用于贴息，使金融资本能够参与；（5）政府采购设备，通过金融机构，拉长与租赁公司的租期，减缓财政压力。

（2）多层次、多渠道、多主体积极解决社会融资问题

第一，从政府层面：（1）应该完善环保企业融资相关的法律法规，以法律的形式健全治理结构、完善财务体系、增加财务透明度；（2）积极搭建融资信用担保平台，明确信用担保机构职责范围、资金来源、运作方式等；（3）规范信用评级和资产评估机构的业务。第二，对于企业自身来说，要增强自身的信用、增加财务透明度，努力寻求新型融资方式。第三，金融机构也应该创新金融产品和服务方式，不同类型金融机构如银行、券商、担保公司之间也应加强合作。

（3）确保资金的有效使用

第一，积极推广国家鼓励的“以奖代补”的资金发放方式，在国务院颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》以及“大气国十条”中都提到了“以奖代补”的方式，这是实现社会管理的一个很好的手段，推广得好可以避免政策性资金对社会资本的挤出效应，因此，在水污染治理等其他领域可以借鉴这种资金发放方式。第二，增加财务透明度，促进各级政府投入资金使用的合理性，确保资金的专款专用。第三，积极探索能够让投入创造产业产值的方式，使投入资金具有延续性。

（4）建立大气污染治理的公平责任机制

首先，对于企业来说，污染企业是治理主体之一，当企业不愿意履行责任时，就需要在行业内形成公平机制，建立完善的奖惩制度，从减排补贴、企业税收、排污费征收、监管等多方面落实大气污染防治行动计划，引导或倒逼企业减排和治理。其次，要设法将治理变为经营行为，大气治理如果能够形成外包项目，能够创造市场价值，企业就有积极性，大气治理产业才有所发展。 

附件：大气高级战略沙龙介绍

2013年国务院出台《大气污染防治行动计划》以来，大气污染治理的力度大大加强，取得了一定的成效，但民众的感知与实际成效反差较大；产业界对大气污染的成因及控制方法的观点分歧太多，导致社会上的认知混乱；大气污染治理已经影响到中国的政治、经济和国家形象，政府发令“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”，这就需要产业界有一个理性的、主流声音，为政府大气污染的战略决策提供持续的理论支持和正确的公众引导。

为此由清华大学环境学院和中国大气网共同发起并联合相关研究机构创办“大气高级战略系列沙龙”，旨在搭建专家、政府、企业三届高端交流平台，建立推动大气行动计划的战略思想园地，发布《清华大气蓝皮书》，为中国的大气治理事业献计献策。

编辑：成苗苗