薛鹏丽：排污许可“管理条例”与“管理办法”主要差异分析

　　2017年生态环境部审议通过了《排污许可管理办法（试行）》，已于2018年1月10日公布，且自公布之日起施行。2019年8月22日经《生态环境部关于废止、修改部分规章的决定》（生态环境部令第7号）修改，删去第四十四条申请变更排污许可证应当提交材料第三项“排污许可证正本复印件”和第四十七条申请延续排污许可证应当提交材料第三项“排污许可证正本复印件”。

　　2021年1月24日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《排污许可管理条例》，自2021年3月1日起施行。

　　那么，国务院2021年公布的《排污许可管理条例》与生态环境部2017年审议通过的《排污许可管理办法（试行）》有何差异？欲知详情，请看下文分解。

　　《排污许可管理条例》颁布实施前，排污许可证的内容、申请与核发、实施监管、法律责任等以《排污许可管理办法（试行）》为依据，但二者在法律地位、规定内容等方面有诸多的不同。

　　两者法律地位不同

　　《排污许可管理条例》是国务院颁布实施的行政法规，《排污许可管理办法（试行）》是生态环境部颁布实施的部门规章。

　　行政法规是指国务院制定并且颁布的规范性文件，它的法律地位以及效应是仅仅只次于宪法和法律的，部门规章则属于行政性法律的规范性文件，与其他性地方法规一样需要配合宪法，法律以及行政法规中的内容，不能与它们相冲。

　　行政法规的法律效应是高于部门规章的，由此可知，《排污许可管理条例》的法律地位是高于《排污许可管理办法（试行）》的，两者内容不一致的内容应按照《排污许可管理条例》执行。

　　两者法律效力不同

　　《排污许可管理条例》属于为执行其上位法《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》中排污许可的相关规定而制定的行政法规，从加强排污许可管理角度，明确排污许可的具体办法和实施步骤。

　　《排污许可管理办法（试行）》中的“法律效力”仅是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》中相关法律规定的集成，并未对这些上位法未提出的事项规定相应的法律责任。

　　《排污许可管理条例》的法律效力高于《排污许可管理办法（试行）》。

　　两者重点管理与简化管理的内涵不同

　　《排污许可管理办法（试行）》中指出：对污染物产生量大、排放量大或者环境危害程度高的排污单位实行排污许可重点管理，对其他排污单位实行排污许可简化管理。

　　《排污许可管理条例》中指出：污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。

　　《排污许可管理条例》对重点管理的定义进行了修正，并且简化管理内涵进行了确定和明晰。

　　两者规定的部门职责不同

　　《排污许可管理条例》中指出：国务院生态环境主管部门负责全国排污许可的统一监督管理。设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域排污许可的监督管理。

　　《排污许可管理办法（试行）》中指出：环境保护部负责指导全国排污许可制度实施和监督。各省级环境保护主管部门负责本行政区域排污许可制度的组织实施和监督。排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门负责排污许可证核发。地方性法规对核发权限另有规定的，从其规定。

　　《排污许可管理条例》对排污许可申请的审批权限作出调整，设区的市级及以上人民政府生态环境主管部门具有审批权，县区生态环境分局依法不具有排污许可审批权。

　　两者规定的排污许可内容不同

　　污染治理设施编码

　　《排污许可管理办法（试行）》中规定：环境保护部对实施排污许可管理的排污单位及其生产设施、污染防治设施和排放口实行统一编码管理。《排污许可管理条例》未对此内容作出相关的规定。

　　排污单位申请排污许可证时，此条内容应按《排污许可管理办法（试行）》执行。

　　自行监测方案

　　《排污许可管理条例》明确排污许可证的申请材料中需要提供：自行监测方案，自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范，未规定自行监测方案具体内容。排污单位应执行《排污许可管理条例》规定，自行监测方案编制按照《排污许可管理办法（试行）》规定执行。

　　《排污许可管理条例》增加以信函方式提交排污许可证申请表；不再要求《排污许可管理办法（试行）》中同时提交电子申请表和印制的书面申请材料。

　　《排污许可管理条例》明确对排污许可证申请表的一般规定，取消《排污许可管理办法（试行）》中提交承诺书的规定，对申请材料的特殊规定在第九条中针对不同情形进行明确。

　　排污许可证有效期

　　《排污许可管理条例》规定：排污许可证有效期为5年。排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。审批部门应当自受理申请之日起20日内完成审查；对符合条件的予以延续，对不符合条件的不予延续并书面说明理由。

　　《排污许可管理条例》针对排污许可证有效期、延续及变更事项进行了明确；统一规定了排污许可证的有效期为5年，不再区分《排污许可管理办法（试行）》中首次发放3年和延续换发5年的有效期的规定。

　　此外，《排污许可管理条例》对延续排污许可证的时限要求提前了；从《排污许可管理办法（试行）》应当在排污许可证届满三十个工作日前向原核发环保部门提出申请改为60日前向审批部门提出申请。

　　排污口规范化管理

　　《排污许可管理条例》规定：排污单位应当按照生态环境主管部门的规定建设规范化污染物排放口，并设置标志牌。污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向应当与排污许可证规定相符。

　　实施新建、改建、扩建项目和技术改造的排污单位，应当在建设污染防治设施的同时，建设规范化污染物排放口。

　　《排污许可管理条例》将排污口规范化建设作为排污管理的重要内容之一，明确污染物排放口管理要求：建设规范化污染物排放口，并设置标志牌。强调排污单位实际情况与排污许可证的一致性。

　　《排污许可管理办法（试行）》中未对此项内容作出规定。

　　自动监测

　　《排污许可管理条例》规定：实行排污许可重点管理的排污单位，应当依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。排污单位发现污染物排放自动监测设备传输数据异常的，应当及时报告生态环境主管部门，并进行检查、修复。

　　针对自动监测，《排污许可管理条例》将《排污许可管理办法（试行）》提出的“应当按照排污许可证规定安装自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网。”修改为“应当依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。”更加强调重点排污单位与实行排污许可重点管理排污单位的一致性和衔接要求，排污许可制为重点排污单位的排放管理提供基础依据。

　　此外，《排污许可管理条例》还对自动监测设备传输数据异常情况作了补充，提出及时报告生态环境主管部门，并进行检查、修复的要求。

　　管理台账记录要求

　　《排污许可管理条例》规定：环境管理台账记录保存期限不得少于5年。排污单位发现污染物排放超过污染物排放标准等异常情况时，应当立即采取措施消除、减轻危害后果，如实进行环境管理台账记录，并报告生态环境主管部门，说明原因。超过污染物排放标准等异常情况下的污染物排放计入排污单位的污染物排放量。

　　《排污许可管理条例》明确建立环境管理台账记录制度；对环境管理台账记录保存期限从《排污许可管理办法（试行）》规定的不少于3年调整为《排污许可管理条例》中不得少于5年；

　　针对超标排放等异常情况，《排污许可管理条例》新增：应当立即采取措施消除、减轻危害后果，并报告生态环境主管部门，说明原因。

　　《排污许可管理条例》明确针对超过污染物排放标准等异常情况的，将污染物排放计入排污单位的污染物排放量。

　　结语

　　《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”。排污许可证的核发是固定污染源核心管理制度的开始和基础，

　　而排污许可的核心管理制度是要依靠强有力的证后监管来实现。通过《排污许可管理条例》中的细节内容及与对比《排污许可管理办法（试行）》做出的调整不难发现，排污许可证是排污单位唯一的行政许可，是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，并更加突出了排污单位的主体责任，将污染物排放治理的责任回归企业，使得排污单位履行污染物排放控制义务有法可依，为排污单位强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。与此同时，《排污许可管理条例》也为地方生态环境主管部门的监管带来更明确的法律依据，有利于管理部门依照排污许可证对企业污染物排放进行监管、直接进行处罚，是证后监管执法的重要利器。

　　个人简介

　　薛鹏丽，女，博士，研究员，毕业于北京师范大学，现就职于轻工业环境保护研究所（中国轻工业清洁生产中心），长期从事环境保护政策法规标准、污染物总量减排、环境经济、环境规划等领域研究以及企业节能减排技术服务等工作，主要涉及重金属、氮磷、VOCs、POPs等污染防治工作。对我国环境保护法律法规标准有较为系统的了解，对工业（尤其是轻工领域）环境保护工作有较为深刻的认知。近年来，以第一作者发表文章十五篇，作为主要起草人颁布项国家和地方环境保护标准近20项。

编辑：徐冰冰