时间： 2018-03-26 10:10
来源： 环境经济杂志
作者： 薛涛、赵喜亮
摘要：作为全面性改革的PPP，摸索中前进，行稳致远务必规范。史部长九月讲话拉开了规范季的大幕，讲话中强调在PPP中要重运营，但什么是真正的运营?有维护就可以叫运营?工程建设达标就算物有所值和绩效达成?PPP中风险共担的“命运共同体”又在哪里?PPP进入规范季以来，各界对PPP要走向规范、走向运营、走向绩效进行了解读，本文将尝试从大家所忽略的产业视角来看中国特色PPP的发展之路，供业界参考。
PPP进入规范季以来，各界对PPP要走向规范、走向运营、走向绩效进行了解读。全面掌握PPP新的政策走向，对PPP模式在环保领域的应用具有重要的意义。
所谓规范，比较容易理解，但什么是真正的运营?有维护就可以叫运营?工程建设达标就算物有所值和绩效达成?PPP中风险共担的“命运共同体”又在哪里?
本文尝试添加了大家所忽略的产业视角来看中国特色PPP的发展之路——仅仅守住传统特许经营之范畴很难适应国情，需更强调将“长期公共服务质量、效率提高”确定为唯一目标，需要非运营项目的维护部分具有转变为可接纳的“准运营”的可能和必要性，需要项目本身具有强压力、强约束、长期性的维护绩效，并与项目前端的设计、建设紧密相关，实现“三合一”即规划设计、投资建设和长期运营维护。
风暴之下该深思PPP初心
自PPP陡然走入规范季，“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”的PPP三化风险引起各方高度重视。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(192号文)等一系列规范PPP文件的出台，在地方政府、社会资本和金融机构产生了不小的震动，也让PPP未来的走向更扑所迷离。
实际来说，自国发〔2014〕43号文以来，PPP在我国虽处于初级阶段，但已初步建立了一个较为全面的体系。更重要的是，国家层面、地方政府、社会资本、金融机构都意识到，规范的PPP不仅能有效控制地方债务，还能提高公共服务供给质量和效率。
实现这一目标，应该回归PPP的初心。笔者一直强调，PPP应该冠以“长期”二字。第一，PPP项目本身存续期长达十年以上，如果仅是前期为了获得一个合格的工程，通过严谨的招标流程即可实现，所以真正实现物有所值就必须要拉长到十年以上的时间单位来评估;第二，公共服务是本，基础设施是载体，不实现长期公共服务供给质量和效率提高，基础设施很难说有何意义。
PPP作为一个以政企分离和透明化为目标的系统化大型改革措施，在近几年的快速发展中也出现了一些问题。原因之一，就是本轮PPP发端于国发〔2014〕43号文，受制于央地、部委和所有制这三大关系的国情——PPP所背负的替代地方违规举债模式的动机和地方政府债务刚性兑付的国情，与国际上推行PPP的出发点不同(详情请点击：薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情)。
推进PPP必须考虑我国国情，在降低地方政府债务风险的同时满足其融资基础需求，并实现“公共服务长期供给质量和效率的提高”这一根本目的，是决策者与研究者应该继续高度重视的问题。在当前的形势下，结合领域实效具体分析PPP项目如何优化是当务之急，否则很难走出“一放就乱，一收即死”的恶性循环。
市政环保PPP的四分类理论
据E20环境平台数据中心统计，2017年3月财政部PPP入库环保类项目占比超过1/3，可见市政环保之于PPP的重要性(详情请点击：薛涛演讲实录： PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局)。不妨来看一下，笔者一年前提出的新的市政环保PPP分类理论(如图1所示)，这个理论虽暂未涵盖捆绑商业要素的复合型项目，但此类项目有些接近A类项目的某些特点(相关文章链接：财政部PPP中心约稿：市政环保PPP年度盘点 分类后的顶层思考与产业变局)。
图1 E20市政环保领域PPP分类格局图
在图1中，A类狭义特许经营项目，通常是直接向非政府的最终使用者收费，比如供水、供气等领域;由社会资本承担需求风险是其根本特征，授予其垄断经营是标配的基本属性;授予其垄断经营权后，基于公共服务属性的监管特征和对公共利益的保障是核心，此处具有很强公共权益性质的监管，与B、C、D类项目更多基于市场买卖关系的监管本质完全不同。
B类政府付费类特许经营项目，虽然会涉及部分使用者付费，但实际交易中属于政府直接向社会资本方付费的模式，如污水处理、垃圾处理等领域。笔者更认为它是一种专属狭义BOT的政府付费模式，此类项目的基本特征是社会资本并未承担需求风险，而是由政府方来承担。从这点来看，A类和B类项目内涵本质上有着巨大的分别，可以说仅仅只有A类项目才具有特许经营中“特许”和“经营”这两个核心概念最准确的定义。
C类政府付费PFI类项目，经营和运营属性较弱，目前多仅为维护性质，如管网、未含污水的黑臭水体治理等领域。这类项目不再使用以单价竞标和以量计价的模式，而是采用了可用性付费的方式，随之带来了“工程化导向”(背离了上述长期服务的目的)和“负债问题”。当前，92号文对绩效捆绑建设投资的要求，显然是针对此类项目前期的一些机制缺陷而进行优化。
主观上，C类项目不够安全(与A、B、D类项目不同，施工完成代表PFI项目责任基本完成)，因为PFI项目没有运营属性，所以社会资本不具有对应终止服务的隐性权力，社会资本与地方政府之间的粘合度远不如其他3类项目，在动机上也促成了社会资本依靠工程利润套现保本的诉求。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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