时间： 2018-03-26 10:10
来源： 环境经济杂志
作者： 薛涛、赵喜亮
客观上，与传统特许经营BOT所发展的投资运营商业模式形成鲜明对比的是，PFI项目本身没有运营属性，在PFI项目中未来的维护收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社会资本无法有效积累公司健康的资产负债率，明股实债和高杠杆资本金融资成为社会资本承接这些大型PFI项目的客观需求，因此这也成为92号文规范金融降杠杆等系列举措的主要领域。
D类项目，本质上更有政府购买服务的性质，属于短周期的轻资产模式(如环境监测、环卫)，当其因捆绑部分基础设施而实现长期化，便适用于PPP模式。
以上4种类型中，A、B、D三类属于典型的运营类，理论上不是防范“工程化导向”的重灾区，但如果把运营类项目设计成可用性付费或者与实际使用量有巨大偏离的保底量，运营属性就有可能变异。C类PFI项目是PPP规范季的关注重点(详情请点击：PPP即将纠偏?史部长讲话之于环保行业的几个看点)。
从分类再看PPP三原则的国情适用性
“伙伴关系、利益共享、风险共担”是西方大量经典PPP书籍所使用的词汇，也是这一轮PPP推出时我们最常引用的三个出发点。但是，如果大家真正理解了中国特色的三大关系和四分类分析法，就会发现这些决定了我国特色PPP的基本形态，是无法与国际上标准模式进行简单对照的。
以解剖PPP基本概念为例，我们先来看“伙伴关系”。在前述B、C、D三类政府付费类的项目中，作为甲乙双方的地方政府和社会资本，本质上是基于买卖关系，各方以此为出发点更加严谨地设计交易模式和监管细节，比基于不可捉摸的伙伴关系更容易将项目做好。
为什么这么说呢?政府及聘请的咨询机构作为买方，必然要尊重卖方要赚钱的事实，但钱要赚得合理、账要算得分明、服务要匹配(由于社会资本没有承担需求风险，这三类项目理论上都可以做到)，还要比自己亲自操刀(传统平台模式)获得物有所值的长期服务，来源于公众税费的财政支出必须要实现采购公共服务所对应的长期绩效。
在这三类项目中，某些领域被误读为“垄断授予”，其实只是买卖双方锁定了交易关系。笔者以为，买卖关系比伙伴关系更能体现这三类项目中双方“合作”的本质，以此为出发点严谨设计交易和监管模式既符合我国国情，也不容易出现政府嫌社会资本投机、社会资本嫌政府缺乏诚信的双输局面。
类似地，PPP经典理论中建立伙伴关系的特征表现就是“合资合股”，但其在这三类政府付费项目中发挥的作用并不明显，而政府有限的出资占股主要是为了发挥行业监管的作用。实际上，基于政府付费的主动性优势，采取传统的特许经营外部监管模式也能实现。
我们再来看“利益共享”。合资合股中无论分红与否，往往很难在政府付费类项目中确定为实现了利益共享。因为以政府支付为收费核心的B、C、D三类项目中，由于需求风险总体可控，财务测算相对精确，即便采取了合资模式，股东不分红可被认为是对其的财政补贴，而股东分红从财务角度来看，政府获得的红利实际上还是来源于财政，所以并无收益分享的实际意义。另外，对于某些C类项目，以伙伴关系为名诉求政府相当比例的参股，反而变成了某些施工类社会资本降低自身资本金比例、以更易于实现工程利润退出的手段。
当然，从广义来看，可以把地方政府积极为社会资本争取更好的相关优惠政策以及后端附产品资源化收益作为一种“伙伴关系”，也可以把来自这两方面乃至社会资本的自身技术进步所带来的超额利润进行平抑作为“利益共享”。笔者认为上述要素在B、C、D类项目机制设计中的重要性相对较低，对超额利润的过度平抑甚至会带来有违“激励相容”原则的惰性问题。
真正需要建立伙伴关系和利益共享机制的，也能实现股权合作最大化的，主要是A类使用者付费的项目，包括类似的捆绑商业开发因素的复合类项目。它们有一个核心的共同特征，就是社会资本拥有相应垄断权，且需要面对需求风险。所以，区别于不应作为PPP项目实施的纯商业竞争领域，作为公共服务领域，地方政府有托底的最终责任，政府作为伙伴应该积极辅助社会资本开源节流、降低财政补贴支出或者百姓负担。实现这一目的，地方政府需要积极与社会资本一起面对不确定的需求风险，真正称为“婚姻”的伙伴关系也就确定了，降低财政补贴可视为地方政府获得的利益共享。
另一种伙伴关系就是以促成有效资源开发和经济发展为要务，双方共同注入各自资源各展所长，争取配比最佳的基础公共服务所带来的城市发展、商业开发收入或税收收益，股权合作和对应比例的收益分红在这个逻辑里则更为顺畅。与之对应，在A类和捆绑商业开发因素的复合类PPP领域，才会有第三个要素“风险共担”原则的存在，而在以政府购买(付费)的B、C、D领域，其实主要是风险分担。
我们最后来看“风险共担”。那么，到底用风险共担还是风险分担来描述PPP更为合适呢?A类特许经营(含复合项目)本质上就是社会资本承担“需求风险”，但出于前文所述为得到公共利益的基本保障，“风险共担”便应运而生，共担的是不确定的需求风险。与风险共担对应的是利益共享，实现地方政府侧的降低财政补贴、百姓支付负担或增加商业属性的捆绑经营开发收益。
风险共担的背后是双方各自注入资源、发挥所长的合作，正如市场需求风险无法完全预计一样，很多资源投入细节也未必在签约时能够完全准确约定。在这类项目中，由于边界条件和未来状况较为模糊，为达共同目的所构建的合作关系，能够更准确地匹配PPP婚姻论的状态，因此也与经典PPP理论内涵的三原则一脉相承。
而绝大部分政府购买类PPP如B、C、D类项目，不存在“需求风险”需要共担的情形，在B、D类运营属性强的项目中，社会资本承担项目实际运营效果的风险。基于此，“保底量”设置不等同于固定回报，而是对最低需求风险的制度安排，运营类项目的绩效考核相对容易达成，这也是PPP目前推进中总体良好的领域。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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