栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告

一是坚持源头治理，调整优化产业结构和能源结构。五年来，全国累计退出钢铁产能超过1.7亿吨、煤炭产能8亿吨、水泥产能2.3亿吨；煤炭消费比重下降8.1个百分点，清洁能源比重提高6.3个百分点。二是提升大气环境管理能力。完成国家环境空气质量监测事权上收，初步建成由国控、省控、市控三级近5000个监测点位组成的覆盖全国地级及以上城市的环境空气质量监测网。加快推进大气重污染成因与治理集中攻关，强化大气污染治理科技支撑。三是建立健全重点区域联防联控机制。生态环境部会同有关部门和地方政府建立重污染天气联合应对工作机制，建成京津冀及周边、长三角、珠三角区域空气质量预测预报中心。四是强化重点领域大气污染防治措施。全国完成超低排放改造的燃煤机组超过7亿千瓦，占燃煤机组总装机容量的71%。淘汰黄标车和老旧车2000多万辆，推广应用新能源车超过180万辆。京津冀及周边地区完成煤改气、煤改电470多万户，整治涉气“散乱污”企业6.2万家。

二、法律实施中存在的主要问题

（一）结构性污染问题较为突出

大气污染防治法第二条规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。山东省传统产业占全部工业的70%，重化工业占传统工业的70%。河北邯郸“城中有钢”，石家庄“煤电围城”等问题突出。内蒙古包头重化企业围城，全市建成区面积不足总面积的1%，但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。“2+26”城市、长三角、汾渭平原等区域的单位国土面积煤炭消耗量是全国平均水平的4—6倍。2017年河南省煤炭消费量占一次能源消费比重达到73.6%，高出全国13个百分点。以柴油车为主的公路运输承担了全国约78%的货物发送量、48.6%的货物周转量，柴油货车污染排放占机动车排放总量的60%以上。据统计，河北省有柴油货车135.9万辆，占全国柴油货车总量的8%；山东省有柴油货车172.8万辆，占全国柴油货车总量的10.2%，居全国首位。

（二）部分配套法规和标准制定工作滞后

配套法规不健全。大气污染防治法第十九条要求排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，国务院排污许可管理条例尚未出台。大气污染防治法第五十八条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实，第七十八条规定的有毒有害大气污染物名录尚未出台。不少大气污染较重的地市尚未制定地方性法规。2015年修改《立法法》以来，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护地方性法规。

标准体系不完善。一是部分标准缺失，监管缺乏法律依据。大气污染防治法第三十七条明确禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦，但相应产品质量标准缺失。第四十六条规定，工业涂装企业应当使用低挥发性有机物含量的涂料，但相关限值标准尚未制定。制药、农药、包装印刷等行业排放标准缺失。多数地方未根据本地的环境质量改善要求，制定严于国家的地方排放标准。二是部分标准修订滞后。大气污染防治法第十二条规定，大气污染物排放标准的执行情况应当定期进行评估，根据评估结果对标准适时进行修订。当前执行的《大气污染物综合排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《工业炉窑大气污染排放标准》都是上世纪九十年代发布实施，修订工作严重滞后。

（三）大气污染监督管理制度落实不到位

排污许可制度没有落实到位。大气污染防治法第十九条明确要求排放工业废气的企业应当取得排污许可证，但许可证发放范围没有涵盖全部排污企业，部分企业固定污染源未纳入监管。例如，安徽芜湖2017年对火电、造纸、水泥、印染等14个行业，仅发放52张排污许可证；江苏徐州对火电、造纸、钢铁等10个行业仅核发124张排污许可证。有些地方排放总量底数不清，大气污染物排放量与环境质量改善之间的关系研究不够。统一估算大气污染排放总量的技术标准和推荐的技术手段有待完善。

环境监测制度落实有差距。大气污染防治法第二十三条要求环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网。但一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。例如，山西省临汾市出现大气环境质量造假窝案，2017年4月至2018年4月，6个国控站点被人为干扰上百次，监测数据严重失真。第二十五条规定重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。检查中发现，有的企业监测数据不准确，影响治污实效。陕西金堆城钼业股份有限公司不如实公开自动监测数据，检查组现场检测发现测量浓度与标准样品浓度差异远超误差范围，不符合技术规范。企业在线自动监测设备缺乏国家统一的技术质量认证标准。

环境信息公开制度缺乏系统规范。大气污染防治法多个条款对政府和企业环境信息公开提出明确要求。虽然政府环境信息公开平台已经建立，但是环境监测、污染源监控、监督管理等信息系统兼容互通性不强，信息共享不够。重点企业排污信息公开不到位，公开信息不完整、不准确、不及时。

（四）重点领域大气污染防治措施执行不够有力

工业污染控制力度不够。大气污染防治法第四十三条规定，钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采取清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置。检查中发现，包头市亚新隆顺特钢有限公司炼钢车间废气收集处理不到位，烟气无组织排放问题突出；山东省铁雄冶金科技有限公司建设了脱硫脱硝设施，但通过旁路烟囱排放部分未处理烟气。一些地方存在不符合产业政策的“散乱污”企业和产业布局不合理的企业群，治污设施简陋甚至没有治污设施，不能达标排放。河南省郑州市发现存在废渣冶炼“散乱污”企业，洛阳市相邻三个乡镇形成家具制造企业群达400家以上，粉尘污染突出，影响周边居民生活环境。

民用散煤污染控制不力。大气污染防治法第三十六条规定，地方各级人民政府应当加强民用散煤的管理。散煤燃烧效率低、污染重。我国北方地区每年冬季取暖消耗2亿多吨散煤，据有关部门测算，1吨散煤排放污染物相当于10—15吨电煤。山西省散煤年消费量大约2000余万吨，存在散煤替代进展缓慢、洁净焦不合格等问题。陕西省关中地区每年散煤燃烧量达2000万吨以上，城市老旧小区、棚户区、城乡结合部和农村地区散煤燃烧大量存在，相关治理工作尚未有效开展。

编辑：张伟