栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告

机动车污染和油品质量监管不到位。大气污染防治法第四章对机动车污染控制、车辆监管、油品质量等作了专节规定。一些重型柴油车未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求，不能达标排放。一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严，监管力量不足、监管不到位，车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍；个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象；一些城市划定了高污染车辆禁行区和非道路移动机械禁用区，没有有效执法监管和处罚；一些地区油品质量源头管控存在漏洞，对成品油无证生产单位、非法调和成品油行为监管不到位，对流通领域的普通柴油没有明确监管部门、缺乏监管依据。2017年，有关部门在天津、廊坊、唐山、保定、邢台等五市开展的柴油质量抽检中，合格率仅为47%。

扬尘污染防治监督管理不精细。大气污染防治法第六十八条到第七十二条对扬尘污染防治作出规定，明确了地方各级政府和住建、环卫、交通、国土等有关部门的监管职责，建设施工、矿山开采等单位的污染防治责任，规定了扬尘污染防治具体措施。地方政府对城市扬尘精细化管理不够，有关部门在依法管控施工工地，打击矿山开采、建材加工等企业违法行为方面不到位。河南省安阳市下堡村北侧山体采石作业没有扬尘治理设施和措施，已开采区域没有开展生态修复。鄂尔多斯市露天煤矿抑尘措施普遍不足，扬尘问题突出。西安浐灞生态区雁鸣湖项目，260多亩的施工地面未采取覆盖、洒水等抑尘措施。此外，一些地方为迎接检查，存在突击采取防尘措施的现象。

秸秆综合利用不足。大气污染防治法第七十六条要求建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系。目前一些地区秸秆的收贮运配套政策措施不足，没有建立有效的秸秆收贮体系，严重制约了秸秆的综合利用。近年来，东北地区在春播秋收季节多次因秸秆焚烧造成大面积重污染天气。

（五）执法监管和司法保障有待加强

执法监管不到位。一是部门联动协作不够。大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题，部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全。比如，在机动车污染防治中，有的地方公安、环保、交通等部门配合不力，排放不达标车辆长期行驶无人监管。2018年1—5月，安徽省公安机关开展了专项整治行动，共查处逾期未检验交通违法行为14.7万起，逾期未办理报废手续交通违法行为864起。一些地方反映，公安交管部门道路执法没有充分运用机动车尾气遥感监测结果。在北方地区冬季清洁取暖工作中，民用散煤污染控制、清洁能源供应等方面部门协同推进不足。二是部门监管工作滞后。大气污染防治法第一百一十三条规定，对驾驶排放检验不合格的机动车上路行驶的，由公安交通管理部门依法予以处罚。但直到2017年5月1日，公安部交管局才增设超标排放处罚全国统一代码，各地实施进展不一，存在超标车辆异地处罚难的问题。一些地方反映，对超标排放机动车的处罚措施仅限于行政罚款，起不到威慑作用。三是行政执法不统一。按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等法律强制措施的执法规范和解释不足，造成基层执法人员执法依据不充分；行政强制措施地区之间、企业之间执行不统一，有的企业反映不公平。四是基层执法监管能力不足。生态环境执法监管能力建设水平层层递减，基层生态环境执法人员少、装备差、专业素质低，与日益繁重的执法监管任务不相适应的问题突出。

司法保障作用发挥不充分。公安机关、检察机关和审判机关在犯罪主体认定、证据采信标准等方面理解不一致。不同地区对刑事处罚标准掌握不统一。大气污染违法行为调查取证难，鉴定机构少、费用高、周期长，环境司法技术支撑能力不强，影响司法办案工作效率。

（六）法律责任不落实

政府责任和部门监管责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。有的地方在项目把关、破解难题、执法监督等方面缺乏真抓实干的决心和狠劲。汾渭平原近年来PM2.5浓度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均浓度为68微克/立方米，采暖季PM2.5平均浓度为100微克/立方米，优良天数比例均值为50.6%，在全国排位靠后。山西曾将焦化产能调整重组作为振兴产业的重要措施，但调整重组效果十分有限。陕西治污降霾年度行动方案确定的任务完成情况不够理想，相关考核问责不严，发挥作用有限。

企业治污主体责任落实不到位。大气污染防治法规定了企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。部分企业污染防治不主动、不自觉，管理粗放，设施不健全，超标排污问题突出。陕西延长石油兴化化工有限公司、河南郑州天能碳素有限公司不正常运行大气污染防治设施，污染问题突出。河南安阳红岩铁合金有限公司、河北立马燃气公司防治污染设施不健全，无组织排放严重。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管，违法偷排等现象屡禁不止，甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

三、原因分析

存在上述问题的原因是多方面的，关键是一些地方和部门没有正确处理好环境保护和经济发展的关系，没有全面有效实施大气污染防治法。

（一）对绿色发展理念的认识存在差距

一些地方政府及其相关部门对绿水青山就是金山银山的绿色发展理念没有学深悟透，没有正确处理好环境保护与经济发展的关系，没有把生态文明的理念、原则、目标融入到当地经济社会发展各方面，仍然延续传统的粗放型发展模式和做法。一些地方对打赢大气污染防治攻坚战的紧迫性和艰巨性认识不到位，习惯于纵向分析看成效，缺乏横向比较找差距的工作自觉性；打苦仗、硬仗的思想准备不足，需要深挖治污潜力；满足于自身空气质量达标，对区域联防联控的责任重视不够。

（二）生态环境保护法律学习宣传运用缺乏力度

一些地区环境保护法律的宣传普及形式比较单一、范围窄、内容不全面不深入，学习不系统，培训走过场，法律知识学用脱节，普法效果不明显。执法检查期间的问卷调查显示，一些地方政府部门和企业没有组织好对大气污染防治法的学习宣传，部门负责人对法律的了解和认识模糊，企业干部职工对法律主要制度规定不了解。有的地方没有充分用好地方立法权，没有及时从本地实际出发制定出台地方性法规或规章。政府部门依法监管的观念有待提高，企业依法治污缺乏自觉性，人民群众运用法律武器维护自身合法权益的意识要进一步增强。

编辑：张伟