PPP3.0新政：PFI终结特许归位、强推民企重创新

01防范新增隐性债务，聚焦使用者付费

文件中指出，“聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”

文件提出聚焦“使用者付费项目”的根本目的，是从源头上防范新增地方政府隐性债务风险，是对前言所描述的PFI类项目（并非官方定义，但是是市场实情，具体可参见文末链接）带来的隐性债务的纠偏。

而在“政府补贴”方面，文件明确指出是“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”新机制中对于环保类项目，实际上本意“打击”PPP背景下内核是纯政府付费的工程型的PFI类项目。但是，由于官方分类的不完善，导致“城门失火殃及池鱼”，连带伤及其他所有长期财政支付与工程投资挂钩的项目，因此其要求财政补贴只能补运营、不能补建设成本。当前政策下，解决方案是调整居民端的服务费，使项目对财政补贴的依赖度下降，使“使用者付费部分”可以覆盖相关建设投资成本，财政补贴又能覆盖相关运营费用。但对于调价的敏感性，地方政府在实际操作中存在一定的困难。更多观点见附件2《专访：徐东升 关于政府和社会资本合作新机制的几点思考》。

通过上述分析，我们可以合理推测，新规中的这一要求在地方政府实际操作中可能难以真正落实。事实上，特许经营项目，尤其是像污水处理和垃圾焚烧这类成熟项目，由于其运营属性才使得项目得以运转顺利，即便是财政补贴包含了建设投资回收，并不会对行业的整体运行产生任何不利影响。此外，由于污水处理居民收费和垃圾上网电价都可以对建设成本有较大覆盖，实施中对这方面的认定也存在较大的模糊空间，上述规定的负面因素在地方具体实践中应该能够有一定的削弱。

水务领域方面，市政污水处理领域具有明显的特许经营属性，目前使用者付费程度虽不能覆盖污水处理的建设及运营成本，甚至不能覆盖建设成本，但其在水务领域中仍是价费机制最完善的领域，也是此文件目录中明确提出的领域，未来有望通过水价调整、创新项目实施方式等逐步落地，但实施周期依然较长。而农村污水处理目前尚未建立完善的使用者付费机制，因而需伴随着价费机制的建立而逐步探索。污泥处理处置服务费包含在污水处理费中，属于污水处理费的一部分，属于广义的目录范围，在实际操作中，污水处理费与污泥处理处置费同步上缴，存在模糊性，或可以一并推进。此外，特别值得关注的是再生水类项目，特别是工业再生水回用项目，由于其属于经营性商业行为，在政策执行中或较易落地。

在这个文件中，特别需要注意的是，在“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”的项目清单中，出现了污水管网项目，实际上根据本文件要求，却又是不能操作的。在2018年，发改委发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中明确指出“按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准”。而此文件中又提出“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”按照2018年的文件，百姓没有对管网的支付责任，管网没有收费权，而此文件又规定财政补贴只能补运营、不能补建设，因而市政污水管网就不具备通过特许经营方式进行融资的可能性，所以只能走购买服务委托运营模式外包，不具备特许经营市场化的基础，除非未来发改委修订价格机制，管网建设和运维可以向居民等收费，管网的特许经营（PPP）才可以被实施。

固废领域方面，例如生活垃圾焚烧，填埋，餐厨厨余处理，建筑垃圾资源化等均具有鲜明的特许经营所具有的运营属性。聚焦固废领域的使用者付费，目前垃圾收费制度并未在全国范围全面展开，特别是经济相对发达地区需要进一步推动并完善垃圾收费体系的建立，垃圾收费应面向居民端及非居民端，费用支出应涵盖垃圾管理全流程。目前来讲，已开征垃圾处理费地区所征收垃圾处理费仅能覆盖垃圾处理全流程成本不及20%，好在垃圾发电收益也作为成本覆盖的计算范围，但是提高垃圾收费价格也是时不我待。严格按照文件指导思想，未收取垃圾处理费的地区所涉及固废处理项目将不能采用特许经营模式。文件整体思想还是希望能降负债，排除隐形债务风险，但如此以来会对需要市场化建设焚烧厂等固废处理设施的实际需求形成误伤。而政府无力一次性支付建设成本是不争事实，即使政府有力支付，却没能撬动社会资本助力，有失市场化本意，而交由地方平台专营也同样未能降低政府负债风险。

从公共服务角度而言，市政固废全流程管理所涉及项目均具有强公用属性，强运营属性，均应包含在特许经营范畴，不应因使用者付费覆盖比例问题或经营期补贴问题将其排除在特许经营范畴以外，应在进一步完善价格机制的同时，积极调动社会资本推动固废行业的健康稳定发展。在存在一定争议意见的领域，例如相对依赖政府支付/补贴更多的以清扫保洁为主的轻资产传统环卫服务领域，在前文提到，其公用属性、运营属性均十分契合特许经营涵盖内容，不应以使用者付费支付比例对其定性。虽然环卫领域有较为成熟的政府购买服务模式，但由于其行业高速发展的中长期投资诉求，结合中转站运营、公厕运维、停车场运营等运营资产的城市管家型环卫项目纳入特许经营管理范畴，与较短期的政府购买服务相比，特许经营的稳定性及中长期评估体系将给行业发展带来更多稳定动力。好在并不同于污水行业的管网全面依赖财政，污水厂全成本应来自居民付费，国家相关文件中，对城市垃圾领域并没有收集清扫归财政，垃圾处理归居民付费的明确分割要求，因此，环卫特许经营应可以利用这个政策模糊处做文章腾挪，E20估计除非跟进的细则文件中点名约束，各地实践中环卫特许经营模式应该还会得到实施，因为一方面这类市场化领域是强运营并且弱建设，与隐债本质上无关，第二方面相较于短周期购买服务，采用特许经营更大范围更长时间的外包，对市场化效率会有更明显的提升。

编辑：李丹