PPP3.0新政：PFI终结特许归位、强推民企重创新

二、新机制聚焦使用者付费的环保项目

环保领域的收费来源差异较大。城市的污水处理项目，因有城市自来水收费中代收的污水处理费纳入政府性基金预算中支付，通常从源头上按照使用者付费对待。垃圾焚烧发电项目，收费来源有发电收入、国家给予的绿电上网补助、地方政府支付的部分垃圾处理补贴。餐厨垃圾处理，有的地方完全由负责餐厨垃圾收集处理的企业自己创收自负盈亏，政府不补助，有的地方政府有一定补助。但农村的污水处理、垃圾处理基本由政府付费。虽然国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部2015年1月21日的《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格[2015]119号）规定：“2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已经达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的，应当结合污染防治形势等进一步提高污水处理收费标准。未征收污水处理费的市、县和重点建制镇，最迟应于2015年底前开征，并在3年内建成污水处理厂投入运行。”但是，全国绝大部分地方至今尚未出台农村污水处理费征收政策和收费标准。垃圾处理费，国内绝大部分城市和农村均无对居民收费的政策。新机制要求政府和社会资本合作须聚焦使用者付费项目，不得因政府和社会资本合作而新增地方政府财政未来支出责任，政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设和运营成本。对于代收的污水处理费形成的政府性基金“池子”足够支付城市污水处理费的项目而言，如果按照“收支两条线”穿透看其来源，应为污染者（使用者）付费，结合政府性基金“专款专用”的要求，笔者理解新机制下依然可以通过政府和社会资本合作实施。但其它环保项目如果收费不是源于使用者付费，笔者理解应该难以通过政府和社会资本合作实施。

三、新机制下PPP项目全部采用特许经营模式

城市污水处理项目、垃圾焚烧发电项目，自2004年住建部126号令开始，多数采用特许经营模式实施，2014年后既有采用PPP模式实施的，也有采用特许经营模式实施的。新机制明确规定政府和社会资本合作项目，全部采用特许经营模式实施（当然，笔者理解，相关领域的项目并非必须政府和社会资本合作才能实施，但如果通过政府和社会资本合作实施，则应采取特许经营模式）。

四、外商投资企业参照鼓励民营企业的规定执行

新机制采用清单、控股等措施鼓励PPP项目社会资本优选民营企业的规定，外商投资企业可以参照执行。

按照商务部《关于外商投资举办投资性公司的规定（2015修正）》规定，允许外国投资者根据中国有关外国投资的法律、法规及该规定在中国设立投资性公司；符合规定条件的外国投资者，还可以其全资拥有的子公司的名义投资设立投资性公司。台湾、香港和澳门地区的投资者在大陆投资举办投资性公司的，准用《关于外商投资举办投资性公司的规定》，即台湾、香港和澳门地区注册的公司、企业或经济组织按照《关于外商投资举办投资性公司的规定》在中国大陆投资设立的投资性公司，按照外商投资企业对待。如某A+H股上市公司，在香港注册“X（香港）公司”，该X（香港）公司在中国大陆投资设立“X（中国）投资有限公司”，该X（中国）投资公司在中国大陆投资时按照外商投资企业对待。环保行业中也有不少符合《关于外商投资举办投资性公司的规定》的投资性公司，其在新机制下可以作为外商投资企业参照执行PPP项目社会资本优选民营企业的鼓励政策。

附件2  

专访  北控水务集团市场投资中心副总经理 徐东升

——关于政府和社会资本合作新机制的几点思考

一、新机制“聚焦使用者付费”

“聚焦使用者付费”是对政府和社会资本合作领域需具有“市场化”基础和特征的再次强调，也是自2002年开始的特许经营、以及2013年开始的PPP一直强调的（遗憾的是PPP后期出现了过度泛化）。这一原则有利于推进相关领域的市场化和价格机制改革，其落地效果也有赖于市场化和价格机制改革水平。以市政污水为例，开征污水处理费是推动特许经营模式的基础，但“收支两条线”管理也是为防止价格机制不到位而采取的保障手段。根据《城镇排水和污水处理条例》、《污水处理费征收使用管理办法》规定，污水处理费是“专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金”，当“征收的污水处理费不能保障城镇排水与污水处理设施正常运营的，地方财政应当给予补贴”。注意，这里的“运营”和“运行”有所区别，“运营”应该既包含生产维护成本的回收、也包含投资建设成本的回收，是针对“建设、运行”而言的。随着征地拆迁费用、工程造价和出水标准的不断提高，污水处理厂的建设和运行成本也不断提高，全国绝大多数城市的污水处理费难以覆盖正常运营所需，因此普遍需要财政补贴，“收支两条线”发挥了重要的保障作用，但也给地方财政造成了越来越大的压力。所以，随着本新规的发布，未来急需推进污水处理费标准的提高，使其逐渐“覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利水平”，从而保障政府和社会资本合作的建立和可持续。

二、优先选择民营企业参与

“优先选择民营企业参与”，是对中央和国务院促进民营经济发展的响应和落实，对于拉动民间资本、促进民营投资（包括外商投资）具有重要的意义。但也应该看到，近几年来，在市政环保投资领域，民营企业的市场份额不断降低，央企和地方平台占据市场成交的七到八成以上甚至更高，这一轮PPP下来，市政水务领域里的民营企业可说是凤毛麟角，这里面既有少数民营企业误判局势、盲目投资、管理失控的原因，很大程度上也与民营企业自身在应对政府欠费困境、投资回报要求、融资和市场准入方面与国有企业存在较大差异有关，因此能否真正吸引民营企业参与，可能需要在真正落实惩戒履约失信、真正做到投资主体一视同仁、真正尊重投资合理诉求等方面同步推进解决。

编辑：李丹